ZAKON O SOCIJALNOJ KARTI – ČAROBNI ŠTAPIĆ ZA POPRAVKU SISTEMA SOCIJALNE ZAŠTITE ILI NEŠTO DRUGO?

09.02.2021.

...

Reforma sistema socijalne zaštite, posebno u delu koji se odnosi na novčana socijalna davanja (novčana socijalna pomoć, uvećana novčana socijalna pomoć i jednokratna pomoć i slično) i drugih finansijskih davanja koja spadaju u sektor populacione politike (dečiji dodatak), jedna je od tema o kojoj se godinama govori. Tako se izmene Zakona o socijalnoj zaštiti i Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, ističu kao neophodne radi prilagođavanja sistema socijalne zaštite potrebama najsiromašnijih.  

Uprkos tome, kao ključna mera reforme sistema socijalne zaštite određeno vreme figurira usvajanje Zakona o socijalnoj karti koji bi omogućio bržu razmenu podataka između nadležnih državnih organa koji vode evidencije o stanjima od značaja za ostvarivanje prava iz socijalne zaštite. Kako se navodi u ekspozeu za sastav nove Vlade Republike Srbije: „Prioritetnu reformu u pogledu bolje usmerenih socijalnih davanja predstavlja rad na socijalnim kartama koje predstavljaju objedinjeni uvid u podatke o trenutnim i potencijalnim korisnicima“. Istovremeno se ističe da će „[S]ocijalne karte [će] omogućiti da građani koji su u najtežem ekonomskom položaju budu vidljiviji u sistemu, kako bi blagovremeno i efektivno ostvarili prava na potrebnu podršku“. 

Skupština Srbije danas započinje raspravu o dugo očekivanom Zakonu o socijalnoj karti. Čini se kao da je ovim zakonom sistem socijalne zaštite u potpunosti reformisan i da su svi problemi rešeni. Tako makar izgleda svakome ko prati vesti koje dolaze od nadležnih u Ministarstvu za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja. 

Šta je regulisano ovim nevelikim zakonom i kako će sve to uticati na postupak ostvarivanja prava iz domena socijalne zaštite, pokušaćemo da odgovorimo u ovom tekstu. 

 

Uvodne odredbe – materija koja je regulisana zakonom, cilj i svrha obrade podataka

 

Zakonom je definisano da se njime uređuje uspostavljanje i vođenje jedinstvenog registra koji se naziva Socijalna karta, kao i sadržina ovog registra, način pristupanja, obrada i čuvanje podataka u okviru ovog registra. Nadalje je kao cilj zakona navedeno uspostavljanje jedinstvene i centralizovane evidencije o socijalno-ekonomskom statusu pojedinaca i sa njima povezanih lica. Ovaj cilj trebalo bi da omogući organima uprave koji su nadležni za odlučivanje u sistemu socijalne zaštite da bolje obavljaju obradu podataka radi utvrđivanja činjenica neophodnih za ostvarivanje prava i usluga iz sistema socijalne zaštite. Sve  ovo preduzima se radi veće efikasnosti, pravednije raspodele socijalnih davanja i proaktivnosti organa uprave koji odlučuju o pravima i uslugama iz sistema socijalne zaštite. 

Zaista, kada znamo da se godinama unazad govori o sve većem broju korisnika socijalne pomoći, o čemu u svojim godišnjim izveštajima piše i Republički zavod za socijalnu zaštitu, i sve manjem broju zaposlenih u sistemu socijalne zaštite, čini se da će brža razmena podataka u elektronskom obliku uticati na povećanje efikasnosti i u konačnici – na kraće rešavanje o zahtevima za ostvarivanje prava na novčana socijalna davanja.  

U skladu sa načelima zaštite podataka o ličnosti i obavezama iz Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, koji je krovni zakon u ovoj oblasti, članom 4. Zakona o socijalnoj karti precizno je definisana svrha obrade podataka. Tu se ističe pet različitih pitanja koja određuju svrhu obrade:  

1. određivanje socijalno-ekonomskog statusa pojedinca i sa njim povezanih lica; 

2. automiatizacija postupaka i procesa vezanih za postupanje u oblasti socijalne zaštite; 

3. kreiranje socijalnih politika kroz određivanje socijalno-ekonomskog statusa pojedinca i sa njim povezanih lica i šire zajednice; 

4. prevencija siromaštva i otklanjanje posledica socijalne isključenosti i 

5. obavljanje statističkih i drugih istraživanja iz oblasti socijalne zaštite. 

 

Nadležnost za uspostavljanje Socijalne karte, zaštita podataka o ličnosti i druga „tehnička“ pitanja 

 

Zakonom o socijalnoj karti, u čl. 5. propisano je da ovaj jedinstveni registar uspostavlja i vodi ministarstvo u čijoj su nadležnosti socijalna pitanja, dok poslovne tehničke podrške u uspostavljanju, održavanju i obezbeđivanju sigurnosti i bezbednosti podataka obavlja Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu. 

Prema čl. 11. Zakona o socijalnoj karti, korisnici podataka iz Socijalne karte su centri za socijalni rad, jedinice lokalne samouprave koje obavljaju poverene poslove u oblasti socijalne zaštite (kao na primer Sekretarijat za socijalnu zaštitu grada Beograda ili drugi organi), ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, pokrajinski sekretarijat nadležan za socijalna pitanja, kao i drugi organi državne uprave i institucije. 

U stavu drugom ovog člana eksplicitno je propisano da korisnici podataka iz Socijalne karte u obradi podataka o ličnosti postupaju u skladu sa krovnim zakonom – Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti. 

Pored toga, fizičko lice na koje se podaci odnose, prema ovom Zakonu, ima pravo na uvid i pravo na osnovu ostvarenog uvida, preko Portala eUprava, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti. Ovde treba primetiti da Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, kao krovni zakon pravo na pristup ličnim podacima postavlja znantno šire od čl. 11. stav 3 Zakona o zaštiti podataka o ličnosti. Ovo pre svega u delu koji se tiče načina ostvarivanja „prava na uvid“ i „prava na osnovu ostvarenog uvida“. 

Tako se prema krovnom zakonu, ovo pravo definisano terminom „pristup podacima“, može se ostvariti nezavisno od činjenice da li se sprovodi preko Portala eUprava ili na drugi način. Lica čiji se podaci obrađuju Zakonom o socijalnoj karti su korisnici prava i usluga sistema socijalne zaštite i potencijalni korisnici ovog sistema za koje se sa pravom može pretpostaviti da su u manjoj meri u mogućnosti da koriste Portal eUprava. Zato bi pravo na uvid i prava na osnovu ostvarenog uvida iz čl. 11. stav 3 trebalo tumačiti kao dodatno, posebno pravo, koje je uz ona koja pruža Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, regulisano Zakonom o socijalnoj karti. Svako drugo tumačenje bilo bi u suprotnosti sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti i otvorilo bi diskusiju o tome da li je u skladu sa načelom jedinstva pravnog poretka iz Ustava Republike Srbije. 

Jedinstveni registar o kom sve vreme govorimo – Socijalna karta, uspostavlja se na osnovu podataka koji se preuzimaju iz evidencija iz oblasti socijalne zaštite koje vodi resorno ministarstvo, kao i registara koji se vode kod drugih državnih organa. Tu spadaju: podaci iz Centralnog registra stanovništva, registri organizacije za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, registri ministarstva unutrašnjih poslova o vozilima, oružju, readmisiji, registri Nacionalne službe za zapošljavanje o isplatama novčane naknade i isplate privremenih i osebnih naknada. Pored toga, ovim članom predviđeno je i da se u Socijalnu kartu preuzimaju i podaci iz registara Poreske uprave i Republičkog geodetskog zavoda. 

Zakonom je predviđeno da se u cilju vođenja i ažuriranja Socijalne karte vrši razmena podataka koji su sadržani u gorenavedenim evidencijama i registrima. Međutim, ovde se postavlja, pitanje, ako se radi o razmeni podataka -  na koji način je ona dvosmerna, odnosno na koji način je obezbeđeno da se podaci iz Socijalne karte mogu razmenjivati i otkrivati prenosom odnosno dostavljanjem rukovaocima evidencija i registara koji razmenjuju podatke sa Socijalnom kartom. Na ova pitanja Zakon o socijalnoj karti ne pruža odgovore. 

Zakonom je takođe u čl. 16 predviđeno formiranje izveštaja u Socijalnoj karti, koji mogu biti unapred definisani ili definisani po zahtevu korisnika Socijalne karte. Ovi izveštaji služe da prikažu „podatke koji su od značaja za određivanje socijalno-ekonomskog statusa“ korisnika ili potencijalnog korisnika sistema socijalne zaštite na nivou šire zajednice, odnosno grada, opštine, upravnog okrugam pokrajine i republike, kao i pregled prava koje je pojedinac koristio ili još uvek koristi i efekte mera socijalne zaštite. 

Stavom drugim ovog člana predviđeno je i da će se ovim putem obezbediti sačinjavanje izveštaja o korisnicima koji su u riziku od elementarnih i drugih nepogoda. Postavlja se pitanja na koji način će se sačinjavati ovi izveštaji i čemu će služiti. O tome se u zakonskom tekstu ne mogu pronaći relevantne odredbe. 

 

Kukavičje jaje Zakona o socijalnoj karti - postupak formiranja i dostavljanja obaveštenja 

 

Pod nazivom „Postupak formiranja i dostavljanja obaveštenja“ u čl. 17 Zakona o socijalnoj karti dolazimo konačno do objašnjenja čemu će služiti ovako široka razmena podataka koja se uspostavlja novim zakonom. Ovim članom propisan je postupak u slučajevima u kojima se utvrdi neusaglašenost podataka o korisniku ili povezanim licima. Tada se formira obaveštenje o neusaglašenosti podataka (možda nije do kraja jasno ko formira obaveštenje – da li se ono automatski formira unutar Socijalne karte ili ga formira ministarstvo ili neko treći) koje sadrži instrukciju korisniku podataka da je neophodno izvršiti proveru podataka uvidom i preuzimanjem podataka iz službenih evidencija, dokumentacije i javne isprave, da je potrebno doneti odluku po zahtevu stranke ili da je neophodno pokrenuti postupak po službenoj dužnosti jer se saznalo za činjenice od bitnog uticaja na ostvarivanje, promenu ili prestanak prava iz socijalne zaštite. 

Član 17 Zakona o socijalnoj karti propisuje sledeće: 

„Ako se tokom obrade podataka utvrdi neusaglašenost podataka o korisniku, odnosno povezanim licima, o tome se formira obaveštenje koje se prosleđuje evidencijama iz oblasti socijalne zaštite iz člana 12. stav 1. ovog zakona.

Obaveštenje o neusaglašenosti podataka iz stava 1. ovog člana sadrži i instrukciju korisniku podataka da je neophodno: 

1. Izvršiti proveru podataka uvidom i preuzimanjem podataka iz službenih evidencija, dokumentacije i javne isprave; 

2. Doneti odluku po zahtevu stranke; 

3. Pokrenuti postupak po službenoj dužnosti, jer se saznalo za činjenice od bitnog uticaja na ostvarivanje, promenu ili prestanak prava iz socijalne zaštite.“ 

Zbog čega je postupak formiranja i dostavljanja obaveštenja može smatrati ključnim za razumevanje čemu zapravo služi Socijalna karta? 

Za odgovor na ovo pitanje moramo se vratiti na osnovne pojmove koji su definisani Zakonom o socijalnoj karti. Tu se pod pojmom pojedinca navodi da je to lice koje je korisnik prava i usluga socijalne zaštite i lice u postupku ostvarivanja prava. Dakle, osoba koja je ostvarila pravo na socijalnu pomoć ili osoba koja pokušava da ostvari pravo na socijalnu pomoć

Da bismo sve pojednostavili, zamislićemo dve osobe, sličnih životnih okolnosti. 

Jedna je Slavko koji živi sa vanbračnom partnerkom i jednim detetom, dugo je nezaposlen iako se redovno javlja referentu u Nacionalnoj službi za zapošljavanje, ima trošnu kuću u kojoj stanuje, ne poseduje imovinu veće vrednosti. Slavko je korisnik sistema socijalne zaštite od 2009. godine kada je zapao u siromaštvo iz kog ne uspeva da se izvuče. Slavko je, kako Zakon o socijalnoj karti kaže – korisnik prava i usluga iz socijalne zaštite, odnosno pojedinac čiji se lični podaci prikupljaju i obrađuju. 

Sa druge strane, Janko ima suprugu i dvoje dece, živi u podrumu napuštene zgrade, nezaposlen je, slabo obrazovan, bez redovnih primanja, bolestan i usled svoje neinformisanosti još uvek nije podneo zahtev za socijalnu pomoć. Prema odredbama Zakona o socijalnoj zaštiti Janko nije pojedinac na kog se zakon odnosi sve dok ne podnese zahtev za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć

Sada kad smo upoznali Slavka i Janka, vratimo se na odredbu čl. 17 Zakona o socijalnoj karti

Koliko god zavodljivo i lepo zvučalo, pokretanje postupka po službenoj dužnosti, koji je predviđen u članu 17, stav 2, tačka 3 Zakona o socijalnoj karti nije moguće u Jankovom slučaju. Socijalna karta ne sadrži podatke o Janku, on nije ni korisnik ni lice u postupku za ostvarivanje prava iz socijalne zaštite. On je samo jedan siromašni čovek kom je potrebna socijalna pomoć. 

Sa druge strane, onog trenutka kada se Slavkova vanbračna partnerka zaposli u prodavnici, kada on ode u Nemačku „na azil“, ili kada dobije poklon veće vrednosti, tokom obrade podataka dolazi do utvrđivanja neusaglašenosti podataka o korisniku, našem Slavku i odredba čl. 17, stav 2, tačka 3 se aktivira na taj način što se formira obaveštenje o neusaglašenosti koje upozorava da Slavko dobija socijalnu pomoć dva dana, dve nedelje ili mesec dana duže nego što na to ima pravo. 

Gorenavedena odredba Zakona ne ostavlja nam priliku da zaključimo drugo do da se Zakon o socijalnoj karti, donosi ne radi proklamovane bolje targetiranosti koja se odnosi na veći broj osoba u stanju siromaštva koja će ostvariti pravo na novčana socijalna davanja, već radi ukidanja ili obustave davanja u onim slučajevima u kojima korisnici zbog neke životne situacije „preskoče“ cenzus za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć. Doduše, bolju targetiranost će biti moguće ostvariti u onim slučajevima koji se tiču korisnika kojima je prethodno odbijen zahtev za socijalnu pomoć, pa usled novonastalih životnih okolnosti dođe do toga da naknadno ispunjavaju uslove za ostvarivanje prava iz socijalne zaštite. Koliki je u dosadašnjoj praksi procenat ovih slučajeva, nije poznato. 

Takođe, ovom odredbom će se dodatno učvrstiti i obaveza korisnika da u skladu sa čl. 97 Zakona o socijalnoj zaštiti prijave promene do kojih dolazi, a koje bi mogle uticati na pravo koje ostvaruju. Ovim članom Zakona o socijalnoj zaštiti, propisano je, između ostalog da je korisnik prava na novčanu socijalnu pomoć dužan [je] da centru za socijalni rad prijavi svaku promenu od uticaja na priznato pravo u roku od 15 dana od dana kada je promena nastala

Da je ključni razlog donošenja zakona smanjivanje zloupotreba, koliko god da ih ima, o kojima je Predsednica Vlade svojevremeno govorila kao o slučajevima gde korisnici socijalna pomoći „dolaze  Audijem po socijalnu pomoć“ (neznajući ili nehajući da socijalna pomoć za pojedinca nije dovoljna da pokrije cenu punog rezervoara svakog, pa i najmanjeg Audija), sasvim je jasno i iz samog obrazloženja Zakona. U obrazloženju se navodi da će se donošenjem Zakona o socijalnoj karti omogućiti „pravednija raspodela i smanjivanje zloupotreba, efikasnost u radu i proaktivnost organa javne uprave“. Nadalje se navodi da se zloupotrebe onemogućavaju u onom delu koji se tiče isljučivanja iz sistema svih onih „koji su ‘greškom’ uključeni u prava“. 

Kada se ovoj odredbi doda i novi pogled na odredbe Zakona o socijalnoj zaštiti, koji u čl. 96 propisuje da „Centar za socijalni rad preispituje uslove za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć u maju, na osnovu prihoda korisnika prava ostvarenih u prethodna tri meseca“, osim za one korisnike koji su sposobni za rad, koji socijalnu pomoć u Srbiji i primaju devet meseci tokom kalendarske godine, jasno je da automatsko preispitivanje, odnosno formiranje i dostavljanje obaveštenja iz čl. 17 Zakona o socijalnoj karti znatno „pooštrava“ uslove koji su predviđeni Zakonom o socijalnoj zaštiti. Ova činjenica opet nas vraća na teren poštovanja ustavnog načela jedinstva pravnog poretka, jer se zakonom iz oblasti posebne obrade podataka o ličnosti u sistemu socijalne zaštite zadire u prava iz samog sistema socijalne zaštite, koja su regulisana Zakonom o socijalnoj zaštiti. 

 

Na samom kraju – šta sve Zakon o socijalnoj karti prikuplja i obrađuje od podataka o ličnosti?

 

Skoro sve. 

Grubim popisivanjem podataka koji se čuvaju u Socijalnoj karti i koji se navode u čl. 7 – 10 Zakona o socijalnoj karti, dolazimo do najmanje 135 različitih podataka

Tu se nalaze podaci koji se kreću od opštih, kao što je JMBG, mesto prebivališta, državljanstvo, zanimanje, bračni status, mesto zaključenja braka (nejasno zbog čega je važan ovaj podataka), pa sve do podataka o pokretnoj imovini, isplaćenim penzijama i drugim novčanim naknadama, isplatama socijalne pomoći, zdravetvenom statusu, broju članova domaćinstva, nacionalnoj pripadnosti, podaci o nasilju u porodici, invaliditetu i slično. 

Ovi podaci se kod onih koji se smatraju „poveznim licima“, a to su prema Zakonu o socijalnoj karti sva lica koja sa pojedincem koji je korisnik sistema socijalne zaštite „vezuje bliže ili dalje srodstvo, odnosno imovinski odnos, a koji je od uticaja na ostvarivanje prava“. Preciznije – tu, pored po domaćim propisima već definisanog kruga povezanih lica i srodnika, ulazi i bivši vanbračni partner

Dok nam posle čitanja novog Zakona odzvanjaju stihovi popularne pesme „Pazi s kime spavaš“ jer njegovi ili njeni prihodi mogu da ti ukinu socijalnu pomoć, ostaje nam samo da se nadamo da će do najavljenog početka primene Zakona o socijalnoj karti – 1. marta 2022. godine, biti dovoljno vremena za formiranje i dostavljanje obaveštenja da je zakonski tekst neusaglašen sa oba zakona čiju materiju dodiruje – Zakonom o socijalnoj zaštiti i Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti. 

 

Danilo Ćurčić, programski direktor Inicijative za ekonomska i socijalna prava A11

Poslednji put ažurirano: 09.02.2021, 11:23