Od donošenja Ustava 2006. godine bilo je različitih najava o potrebi ustavne revizije, uključujući i jednu narodnu inicijativu. S obzirom da je država na putu evrointegracija, usklađivanje nacionalnog prava sa pravnim tekovinama Evropske unije zahteva, između ostalog, reformu u oblasti pravosuđa. Otuda je Vlada Republike Srbije podnela predlog za promenu Ustava 4. decembra 2020. godine koji se odnosi na uređenje pravosuđa i ustavne odredbe u vezi sa tim.
Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo utvrdio je 6. maja 2021. godine da je predlog podnet od strane ovlašćenog predlagača jer predlog može, pored Vlade, podneti 150.000 građana, jedna trećina narodnih poslanika i predsednik Republike. Predlog za promenu Ustava iznet je pred Narodnu skupštinu 7. juna i ona je dvotrećinskom većinom donela odluku da se pristupi promeni Ustava. Ovo je prva faza u postupku ustavne revizije, jer tek sledi izrada akta o promeni Ustava i njegovo razmatranje i usvajanje. Vladin predlog treba razlikovati od akta za promenu Ustava jer ovaj drugi precizno formuliše predmet ustavne revizije na temelju Vladinog predloga i njega sastavlja Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Međutim, Odbor je ovom prilikom obrazovao Radnu grupu za izradu akta o promeni Ustava koja se na svom prvom sastanku izjasnila da će raditi ne samo na osnovu predloga i obrazloženja Vlade, već i na temelju zaključaka sa javnih slušanja koje je organizovao Odbor nakon pokretanja revizionog postupka. S obzirom da se stručna javnost još u toku pripreme Vladinog predloga kritički osvrnula na rešenja o reformi pravosuđa, bilo bi očekivano da Radna grupa uzme u obzir i ova mišljenja.
Ovde se može otvoriti pitanje da li su javna slušanja, organizovana nakon pokretanja postupka, dovoljna da bi se zadovoljili ciljevi javne rasprave o ustavnoj reviziji. Mada ne treba umanjiti značaj održanih javnih slušanja, javna rasprava će ispuniti svoju svrhu samo ako se građanima i stručnoj javnosti omogući da izraze stav o aktu o kome će odlučivati. Otuda javna rasprava treba da bude organizovana nakon formulisanja akta o promeni Ustava od strane skupštinskog Odbora. U istoj fazi akt o promeni Ustava treba poslati na stručnu ocenu Venecijanskoj komisiji. Iako se moglo čuti da je Venecijanska komisija bila upoznata sa sadržinom tokom pripreme Vladinog predloga za promenu Ustava (odnosno, da je notirala predlog), činjenica je da akt o promeni Ustava o kome će građani odlučivati nije bio predmet razmatranja ovog savetodavnog tela Saveta Evrope. Naime, Vladin predlog i akt o promeni Ustava ne moraju se nužno poklapati. Narodna skupština odlučuje o promeni onih ustavnih odredaba koje je predlagač inicirao, ali kako je Skupština nosilac ustavotvorne vlasti, ona može samostalno formulisati akt o promeni Ustava.
Nakon završetka svih navedenih radnji, Narodna skupština će u plenumu raspravljati i doneti odluku o aktu o promeni Ustava dvotrećinskom većinom svih narodnih poslanika. Međutim, postupak za ustavnu reviziju ovde se ne završava jer se radi o odredbama o uređenju vlasti koje moraju biti iznete na ustavni referendum.
Ustavni referendum je uređen na jedan relaksiran način, a razlog za to može se naći u revizionom postupku prethodnog Ustava (1990) koji je na referendumu mogla promeniti samo većina od polovine svih građana upisanih u birački spisak. Ovako rigidan uslov doveo je do toga da referendum za donošenje Ustava 2006. godine traje dva dana da bi se obezbedila potrebna referendumska većina. To je već na samom početku otvorilo pukotine u legitimacijskom temelju najvišeg opšteg pravnog akta prve samostalne Republike. Nije uobičajeno da referendum traje više od jednog dana, naročito u zemlji sa relativno malim brojem birača i sa teritorijom koja ne iziskuje posebne tehničke uslove za glasanje u etapama.
Da bi se predupredile teškoće koje je rigidna procedura prethodnog Ustava izazvala, u novom Ustavu (2006) je ne samo smanjena referendumska većina već je izostao i tzv. referendumski kvorum. Odluku o ustavnoj promeni donosi većina građana koja glasa za akt o promeni bez obzira koliko je onih koji su izašli na ustavni referendum. Dakle, u nacionalnom pravu Srbije ustavni referendum će biti pravno validan i ako na njega ne izađe većina upisanih birača, što otvara pitanje legitimiteta najvišeg opšteg pravnog akta u slučaju slabog odaziva građana. U formalnom smislu za pozitivnu referendumsku odluku dovoljno je da bude ostvaren veći broj glasova koji podržavaju akt o promeni Ustava u odnosu na one koji su glasali protiv. Odluka će biti doneta bez obzira kolika je ta većina u odnosu na ukupan broj građana sa pravom glasa (na primer, ne traži se jedna polovina ili jedna četvrtina od upisanih birača).
S obzirom na ovakvo ustavno pravilo građani bi trebalo da budu aktivni u referendumskom procesu, jer za one koji se ne slažu sa ustavnim promenama nije dovoljno da apstiniraju i ne odazovu se referendumskom pozivu. Kada za uspešnost referenduma ne postoji obavezan prag izlaznosti, građani treba da iskažu svoj stav eksplicitnim odgovorom ukoliko se protive ustavnoj reviziji.
Ostaje, međutim, da se vidi kakav će biti odaziv građana i kako će to uticati na legitimacijski osnov akta o promeni Ustava. Kratka ustavna istorija Srbije od uvođenja višestranačja devedesetih godina ispunjena je ustavnim aktima koji su bili osporavani zbog nedostatka legitimiteta. Takav je bio slučaj sa Ustavom Srbije od 1990. godine koji je usvojila socijalistička Skupština pre nego što su održani prvi višestranački izbori, zatim Ustav Savezne Republike Jugoslavije od 1992. godine koji je donela Savezna skupština socijalističke federacije okrnjenog sastava jer su iz nje prethodno bile povučene delegacije samoproklamovanih republika, do važećeg Ustava 2006. godine koji je usvojen bez javne rasprave i na referendumu koji je trajao dva dana.
Dr Irena Pejić,
Redovni profesor Pravnog fakulteta u Nišu