Pred vama se nalazi osam odabranih analiza koje su za Otvoreni parlament napisali eksperti okupljeni oko organizacije Partneri Srbija, a koje ilustruju kako je u 2021. godini izgledao proces promene Ustava i donošenja zakona, sa posebnim osvrtom na ulogu Narodne skupštine kao centralne institucije i nosioca ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji. 

Ovim analizama, kao i samim odabirom tema kojima se bavimo, želeli smo da napravimo kratak i ilustrativan pregled uočenih slabosti koje opterećuju proces donošenja zakona u Srbiji i funkcionisanje Narodne skupštine, a koje su posledica opšteg opadanja demokratskih kapaciteta i urušavanja institucija. 

Slabosti u procesu izrade predloga zakona, dakle pre njegovog ulaska u skupštinsku proceduru, su evidentne. Vlada, kao ubedjivo najčešći inicijator predloga zakona, nije zainteresovana za suštinsko učešće civilnog sektora i građana – iako će nastojati da održi privid da jeste. Otuda će ministarstva povremeno hteti da uključe eksperte i predstavnike (nekada pažljivo odabranih) organizacija civilnog društva u radne grupe i formalno će organizovati javne rasprave. Ali čitav proces, kako analize pokazuju, karakteriše izuzetno nizak nivo transparentnosti i međusobnog poverenja. 

Tako se propisi koji uređuju ovu oblast najčešće poštuju samo delimično. Česte su izuzetno štetne prakse poput netransparentnog formiranja i aktivnosti radnih grupa za izradu zakona. Radne grupe su formirane bez obaveštavanja javnosti, pružanja informacija o članovima i kriterijumima za njihov izbor, a često su oskudne informacije i o zadacima radne grupe, koliko puta su se sastale, do kakvih zaključaka se došlo na tim sastancima i slično. 

U analizama je uočeno i sistematsko neadekvatno organizovanje javnih rasprava, usled čega one ne ispunjavaju svoju osnovnu funkciju. Pored slučajeva zakonski neutemeljenog potpunog isključivanja javnosti tako što se javna rasprava ne organizuje - a koji je analiziran u slučaju usvajanja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o vodama, češći su nedostaci poput      ignorisanja komentara za unapređenje teksta zakona iznetih na raspravama, kao i nedavanja nikakvog povratnog obaveštenja pojedincima/organizacijama koji su poslali predloge. Rasprave su često organizovane u izuzetno kratkom roku, a prisutna je i praksa da finalni tekst zakona  sadrži rešenja koja se nisu nalazila u tekstu koji je bio na javnoj raspravi. 

Ovakvo postupanje izvršne vlasti nepovratno šteti poverenju građana i zainteresovane javnosti u usvojena rešenja i u mogućnost sopstvenog uticaja na kreiranje javnih politika. Takođe, ono vodi usvajanju nedovoljno kvalitetnih zakonskih rešenja, daljem zatvaranju javnih institucija, te manjku osetljivosti za realne potrebe građana. 

Ipak, čini se da su položaj i stanje u Narodnoj skupštini od presudnog značaja za navedeni proces. Tako i kvalitet zakona donetih u  2021. godini direktno zavisi od postignutog kvaliteta u obavljanju zakonodavne i kontrolne funkcije Skupštine, Skupštine lišene pluralizma, u kojoj čak 97 odsto narodnih poslanika  pripada vladajućoj većini. Loš kvalitet skupštinske procedure omogućio je donošenje neadekvatnih zakona. Čini se da se u 2021. godini parlament ponašao kao serviser Vladinih zakonodavnih potreba. U ovom sazivu je čak 99 odsto predloga zakona u podnela Vlada, a čak dve trećine zakona je usvojeno bez ikakvih amandmana. S toga ne čudi, što je prema poslednjem istraživanju Crte, 41 odsto građana Srbije, u 2021. godini, nezadovoljno radom Narodne skupštine. 

Rad odbora predstavlja veliku slabost aktuelnog saziva Narodne skupštine. Više od trećine sednica skupštinskih odbora je trajalo kraće od 10 minuta. Odbori bi trebalo da predstavljaju najveći autoritet u svojim oblastima, da pozivaju i ispituju predstavnike Vlade, organizuju javna slušanja. Međutim, iz samih analiza Otvorenog pralamenta očigledno je da su se u 2021. godini odbori najčešće sastajali zarad održavanja forme. 

Najmanje kvalitetan, a svako građanima najdostupniji deo procesa usvajanja zakona je sama plenarna rasprava. Narodni poslanici su se retko držali teme, češće su zloupotrebljavali vreme za debatu u svrhu ubiranja političkih poena. Neretko, plenarne rasprave posluže i za brutalno obračunavanje sa pojedincima ili organizacijama koje na bilo koji način dovode u pitanje politiku vladajuće većine, uz potpuno zanemarivanje etičkih normi kojih su narodni poslanici dužni da se drže. Manjak suštinske zainteresovanosti za zakone je očigledna i u praksi zajedničkog pretresa o više predloga zakona koji nisu tematski srodni. 

Analiza ustavnih promena i svaka od sedam analiza procesa usvajanja zakona su celine za sebe. Pored izmena Ustava, koje svojim značajem neupitno zaslužuju posebnu pažnju, analiziran je proces usvajanja onih zakona koji, osim značaja same oblasti koju uređuju, ilustruju neki ili više nabrojanih izazova. 

Analize su većinom zasnovane isključivo na  javno dostupnim dokumenatima i izveštajima. U pojedinim slučajevima, autori su sproveli intervjue sa relevantnim ekspertima koji su učestvovali u procesima usvajanja zakona. Takođe, Partneri Srbija su jedna od organizacija koja je aktivno učestvovala u procesu izmena i dopuna Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, čije je usvajanje, takođe, predmet analize. 

Još jedan od kriterijuma za odabir zakona koji su analizirani je i vremenski okvir. Tako je u svih osam analiza u potpunosti ispraćen tok propisa - od njegove izrade do usvajanja u Narodnoj skupštini, a u slučaju Zakona o vodama i do vraćanja Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje od strane predsednika Republike.

Imajući u vidu sve navedeno, verujemo da su pred vama analize koje na sažet i zanimljiv način prikazuju glavne izazove u promeni Ustava i nedostatke zakonodavnog procesa u Republici Srbiji. Dodatno, kroz konstatovanje odstupanja od zakonskih procedura ili dobrih praksi, u ovim analizama se suštinski ukazuje i na načine kako da se uočene manjkavosti otklone. Otuda su važno štivo za sve čitaoce zainteresovane za unapređenje transparentnosti rada institucija i podizanje kvaliteta usvojenih zakona. A pogotovu za one zainteresovane za rad Narodne skupštine Republike Srbije. 

Uz nadu da će 2022. godina i novi saziv Narodne skupštine doneti bolje prakse! 

                                                                                                           Otvoreni parlament