Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti (Poverenik) je u martu 2021. godine Narodnoj skupštini podneo Godišnji izveštaj za 2020. godinu o svom radu. Narodna skupština nadležna je da ovaj izveštaj razmatra i da usvoji zaključke o izveštaju.

 

U ovom tekstu osvrnućemo se na dosadašnju praksu Narodne skupštine u razmatranju ranijih izveštaja Poverenika i navešćemo neke predloge i preporuke kako Narodna skupština može da unapredi svoj rad s tim u vezi i ispolji svoju kontrolnu funkciju. Sve izneto može se primeniti i na razmatranje izveštaja drugih nezavisnih organa, uz adekvatna prilagođavanja. 

 

Kako su godišnji izveštaji Poverenika do sada razmatrani?

 

Narodna skupština godinama nije razmatrala godišnje izveštaje Poverenika. Takva tačka dnevnog reda nikada se nije pojavila u vezi sa izveštajima za 2017. godinu i nekoliko prethodnih, a na šta je ukazivano u više godišnjih izveštaja Evropske unije o napretku Srbije. 

 

Izveštaj za 2018.godinu razmatran  je tri meseca nakon što ga je Poverenik podneo, dok je izveštaj za 2019.godinu razmatran krajem decembra 2020.godine. Ovo vidimo kao korak u dobrom smeru, a nešto veći period između podnošenja izveštaja za 2019. i njegovog razmatranja može se opravdano pripisati razlozima pandemije COVID-19 i pratećih epidemioloških mera, kao i okolnosti da više meseci Narodna skupština nije bila u zasedanju zbog održavanja redovnih parlamentarnih izbora 2020. godine. 

 

Sa očekivanjem da će Narodna skupština razmatrati izveštaj Poverenika za 2020. godinu tokom redovnog jesenjeg zasedanja 2021, valja se osvrnuti na to kako su prethodna dva izveštaja razmatrana odnosno šta su bili zaključci Narodne skupštine. 

 

U zaključcima o izveštaju iz 2019.godine, Narodna skupština “konstatovala je” da je Poverenik u svom izveštaju “ukazao na stanje” u dvema oblastima iz delokruga svojih nadležnosti (pristup informacijama od javnog značaja i zaštita podataka o ličnosti). 

 

Drugo, Narodna skupština “podržava Vladu da intenzivira akivnosti na odgovarajućim normativnim izmenama, posebno izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, kao i u poboljšanju strateškog okvira u oblasti zaštite podataka o ličnosti”. 

 

Treće, Narodna skupština “Poziva Vladu da redovno podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o sprovođenju ovih zaključaka”.

 

Kao što vidimo, Narodna skupština u zaključcima se uopšte nije odredila prema konkretnim problemima u primeni oba zakona u nadležnosti Poverenika, niti konkretnim pitanjima u vezi sa unapređenjem propisa, na šta Poverenik ukazuje u izveštaju koji je bio predmet razmatranja Narodne skupštine.

 

Godinu dana ranije, zaključci Narodne skupštine (iz jula 2019.godine) bili su više orijentisani na sadržinu samog izveštaja Poverenika. Konkretno, Narodna skupština tada je kostatovala što i godinu dana kasnije, da je Poverenik ukazao na stanje u dvema oblastima, ali i to da je Poverenik u izveštaju ocenio da je “ostvareno stanje na polju zaštite i afirmacije prava na pristup informacijama od javnog značaja i prava na zaštitu podataka o ličnosti ograničenog napretka”.

 

Takođe, Narodna skupština je bila nešto određenija u svom “pozivanju Vlade” da primeni svoje nadležnosti. Konkretno, poziva se Vlada da donese neophodne podzakonske akte u oblasti zaštite podataka o ličnosti.

 

Najdalje što je tom prilikom Narodna skupština otišla u ispoljavanju svoje kontrolne funkcije sadržano je u trećoj tački zaključaka – kada adresira problem neizvršenja Poverenikovih konačnih, obavezujućih i izvršnih rešenja, čije izvršenje treba da obezbedi Vlada. U godišnjem izveštaju Poverenika ukazuje se da Vlada to nije činila te je zaključak Narodne skupštine na prvi pogled očigledan – od Vlade Republike Srbije očekuje se da se to stanje promeni. Međutim, iako precizno izrađena, ova tačka formulisana je kao preporuka – Narodna skupština “preporučuje” Vladi da “korišćenjem zakonskih ovlašćenja” obezbedi izvršenje tih rešenja, kao i da “preko nadležnog ministarstva, primenjuje mere iz svoje nadležnosti, pokretanjem postupka za utvrđivanje odgovornosti za propuste u radu državnih organa, kao i odgovornosti funkcionera koji nisu izvršavali obaveze u skladu sa zakonom”.

 

Ovo kratko poređenje dva uzastopna zaključka Narodne skupštine u odnosu na uzastopne godišnje izveštaje Poverenika, ukazuje da Narodna skupština nije u dovoljnoj meri sprovela svoju kontrolnu ulogu. Pretragom oba godišnja izveštaja Poverenika lako se mogu pronaći mesta na kojima Poverenik ukazuje na probleme u dvema oblastima svojih nadležnosti, na koje Narodna skupština nije adekvatno reagovala. 

 

Na primer, u vezi sa odsustvom pokretanja postupka za utvrđivanje odgovornosti za kršenje Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, izveštaj Poverenika za 2019. godinu konstatuje: 

 

“Stanje u pogledu odgovornosti za povredu prava na pristup informacijama najbolje ilustruje podatak da je nadležni organ - Upravna inspekcija u 2019. godini prekršajnim sudovima podnela samo jedan zahtev za pokretanje prekršajnog postupka[…] Poverenik već godinama unazad ukazuje da odsustvo odgovornosti za povredu ovog prava, i to ne samo prekršajne odgovornosti, nesumnjivo ohrabruje odgovorne u organima vlasti da se tako ponašaju i dalje, u uverenju da neće snositi nikakve posledice. Osim toga, višegodišnje odsustvo pune odgovornosti za povredu prava je glavni uzrok veoma velikog broja žalbi Povereniku.”

 

Uprkos prepoznavanju istih problema u primeni zakona, Narodna skupština u razmatranju izveštaja za 2019.godinu propustila je da zauzme stav o tome. Ne samo da se više u zaključcima ne konstatuje problem na koji je ukazano oba puta: Narodna skupština propušta da se odredi prema tome da li su zaključci sa preporukama od pre godinu dana u vezi tog konkretnog problema primenjeni ili ne. Ponovimo, Narodna skupština je u zaključcima u vezi sa izveštajem Poverenika za 2018. godinu ukazala na propuste, “prozvala” Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave i Upravnu inspekciju u njenom sastavu i “preporučila” im kako da postupaju. Takvo postupanje očigledno je izostalo u narednih godinu dana. Čini se da se Ministarstvo oglušilo o preporuku Narodne skupštine, a da Narodna skupština nije našla za shodno čak ni da to konstatuje.

 

Sve navedeno može se primeniti i na problem na koji ukazuje Poverenik, da Vlada Republike Srbije ne obezbeđuje izvršenje rešenja Poverenika. Zabrinjava činjenica da Narodna skupština u razmatranju izveštaja za 2019.godinu ne nalazi za shodno da se na bilo koji način odredi prema tome da Vlada propušta da primeni svoje zakonom utvrđene nadležnosti, niti da konstatuje da se Vlada oglušila o preporuke Narodne skupštine iznete godinu dana ranije s tim u vezi. 

 

Da podsetimo, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja nalaže Povereniku da jednom godišnje podnese Narodnoj skupštini “godišnji izveštaj o radnjama preduzetim od strane organa vlasti u primeni ovog zakona, kao i o svojim radnjama i izdacima.” (Član 36. Stav 1). Poverenikovi izveštaji, dakle, ne odnose se samo na obavezu Poverenika da izvesti Narodnu skupštinu o tome kako je sprovodio svoje nadležnosti, već i da Narodna skupština dobije kredibilne informacije o tome kako obveznici Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja primenjuju taj zakon. 

 

Na primer, Ustav Republike Srbije daje Narodnoj skupštini u nadležnost da “bira Vladu, nadzire njen rad i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara” (član 99, stav 2 tačka 1). Stoga, sve što Poverenik izvesti Narodnu skupštinu o propustima Vlade, treba da bude korisno da Narodna skupština sprovede stvarnu kontrolu rada Vlade. Ovo se jednako može primeniti na kontrolu rada ministarstva u sastavu Vlade. Iz Poverenikovog izveštaja za 2019. godinu vidimo da ministarstva u 79 slučajeva nisu uradila ono što im Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja nalaže – da izvrše obavezujuća, konačna i izvršna rešenja Poverenika i dostave tražene informacije od javnog značaja koje su prethodno uskratili javnosti. Na ovoj listi neslavno prvo mesto drži Ministarstvo unutrašnjih poslova sa 31 predmetom odnosno slučajem u kojima su se oglušili o obavezujuća rešenja drugog državnog organa. 

 

Šta Narodna skupština treba da uradi prilikom razmatranja izveštaja Poverenika za 2020.godinu?

 

Iz navedenog zaključujemo da je Narodna skupština propustila da kroz usvajanje zaključaka ispolji svoju kontrolnu funkciju, a time i posredno propustila da doprinese unapređenju primene i zaštite prava na pristup informacijama od javnog značaja i prava na zaštitu podataka o ličnosti. 

Kako bi se ovakvo stanje unapredilo, iznosimo preporuke nadležnom odboru i Narodnoj skupštini, uključujući i narodne poslanike. 

Pre toga, navodimo ključne poruke Godišnjeg izveštaja Poverenika za 2020.godinu na koje Narodni poslanici treba da obrate posebnu pažnju:

 

U oblasti pristupa informacijama od javnog značaja, Poverenik konstatuje:

 

-    Neadekvatna odgovornost organa vlasti oličena u odbijanju da se izvrše obavezujuća, konačna i izvršna rešenja Poverenika, među kojima prednjače organi u sastavu izvršne vlasti,

-    Otežavanje postupanja Poverenika, odbijanjem obveznika Zakona da Povereniku dostave dokumentaciju koja je predmet žalbe,

-    Nemogućnost upravnog izvršenja rešenja Poverenika i odsustvo aktivnosti Vlade Republike Srbije prilikom obezbeđivanja izvršenja Poverenikovih rešenja,

-    Sve veći broj slučajeva zloupotrebe prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja,

-    Nedostaci pravnog okvira, pre svega važećeg Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (koji je u procesu izmena i dopuna).

 

U oblasti zaštite podataka o ličnosti, Poverenik konstatuje:

 

-    Neusklađenost sektorskih propisa koji uređuju oblast obrade i zaštite podataka o ličnosti sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti kao krovnim propisom u ovoj oblasti,

-    Probijanje rokova za usklađivanje sektorskih propisa sa ZZPL koje je Narodna skupština utvrdila usvajanjem ZZPL,

-    Neophodnost usvajanja nove ili ažuriranja postojeće Strategije zaštite podataka o ličnosti i donošenje Akcionog plana za njeno sprovođenje,

-    Neadekvatno postupanje javnih tužilaštava po krivičnim prijavama koje Poverenik podnosi zbog krivičnih dela u vezi sa zaštitom podataka o ličnosti.

 

Prilikom razmatranja izveštaja Poverenika za 2020, nadležni Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu treba da: 

 

1. Se u Predlogu zaključaka odredi prema ključnim konstatacijama iz Izveštaja, koje ukazuju na a) propuste u primeni propisa ili b) neusklađenost propisa. 

Nužan preduslov za to je da članovi Odbora prouče izveštaj u celosti i pripreme se za učešće na sednici Odbora. Ovo uključuje i postavljanje pitanja predstavniku Poverenika prisutnom na sednici, kako bi se razjasnile eventualne dileme bitne za formulisanje zaključaka.

Ukoliko Odbor nađe da neki nalazi Poverenika nisu utemeljeni, to treba u Predlogu zaključaka konstatovati i ponuditi validnu argumentaciju kojom se nalazi Poverenika opovrgavaju. U suprotnom, Predlog zaključaka treba formulisati na način da Odbor odnosno Narodna skupština ne samo da “konstatuju da je Poverenik podneo izveštaj u kome je ukazao na stanje”, već tako da se ukaže da Narodna skupština suštinski nema primedbe na sadržaj izveštaja, odnosno da svojim autoritetom koji crpi iz svog Ustavnog položaja “stoji” iza takvog izveštaja. 

 

2. Navede mere koje konkretni organi (ili grupa organa) treba da preduzmu u vezi sa konstatovanim problemima u vezi sa primenom propisa.

Mere bi trebalo da budu što preciznije, na način da postupanje po takvim merama potom može biti kontrolisano - prepoznato odnosno dokumentovano.

 

3. Utvrdi da li su ispunjene preporuke i druge mere iz prošlogodišnjih zaključaka i to konstatuje u Predlogu zaključaka. 

Da bi Odbor to mogao da uradi, potrebno je da raspolaže adekvatnim informacijama, do kojih može doći: 

- uvidom u izveštaje Poverenika odnosno upoređivanjem odeljaka koji adresiraju isto pitanje u više uzastopnih izveštaja; 

- prethodnim zahtevanjem izjašnjenja organa na koje se odnose preporuke i mere o preduzetim radnjama s tim u vezi, kao i blagovremenim razmatranjem takvih izjašnjenja.

Ukoliko odbor utvrdi da preporuke i druge mere iz prošlogodišnjih zaključaka nisu ispunjene, odbor treba da

 

4. Utvrdi da li je “prozvani” organ preduzeo sve mere iz svojih nadležnosti kako bi otklonio uočene nedostatke odnosno propuste. 

Ukoliko utvrdi da to nije slučaj, odbor treba to da konstatuje i da, u zavisnosti od nadležnosti Narodne skupštine u odnosu na konkretni organ (polazeći od Ustava RS, Zakona o Narodnoj skupštini i relevantnog sektorskog zakona) Predlog zaključaka formuliše tako da usmeri dalje mere kontrole rada, među kojima jeste i razrešenje rukovodioca organa. 

Ukoliko uvrdi da je organ preduzeo mere iz svojih nadležnosti, Odbor treba da to konstatuje u Zaključcima, uz odgovarajuću argumentaciju podložnu verifikaciji. Odbor takođe treba da razmotri odnosno izradi predlog mera kako bi se prepoznati problem otklonio (na primer, usklađivanjem propisa ili unapređenjem rada drugog nadležnog organa).

 

Zaključak

 

Iako se ove preporuke odnose na nadležni Odbor, većina preporuka može biti korisna svim narodnim poslanicima, imajući u vidu da Narodna skupština u plenumu razmatra Predlog zaključaka i odlučuje o njegovom usvajanju, ali ga može izmeniti odnosno dopuniti na osnovu predloga narodnih poslanika.

 

S tim u vezi, svaki narodni poslanik može, po objavljivanju godišnjeg izveštaja Poverenika, a pre rasprave o Predlogu zaključaka, proučiti izveštaj i postaviti poslaničko pitanje na primer ministrima u Vladi, u vezi sa konkretnim konstatacijama iz izveštaja Poverenika koje ukazuju na propuste u radu konkretnog ministarstva ili drugog organa čiji rad kontroliše Narodna skupština. Odgovor na poslaničko pitanje tako može da bude vredan materijal za eventualne nove inicijative narodnog poslanika u vezi sa sadržajem zaključaka koje Narodna skupština usvaja.

 

Ovde napominjemo da se nadležni odbor i Narodna skupština prilikom izrade odnosno usvajanja Zaključaka mogu izjasniti i o propustima organa koje Narodna skupština ne može kontrolisati neposredno. Ovo zato što se Skupština ovde izjašnjava o primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, sve na osnovu nadležnosti da “prati izvršavanje zakona i drugih akata,” ne ulazeći u razmatranje načina na koje ti organi obavljaju svoje primarne nadležnosti, u odnosu na koje Narodna skupština zbog načela podele vlasti svakako ne može obavljati kontrolnu ulogu.

Bez obzira na to u kojoj meri su narodni poslanici spremni i voljni da navedene preporuke primene u svom radu, one su ovde iznete kako bi se još jednom ukazalo na neophodnost unapređenja kontrolne funkcije Narodne skupštine, afirmišući njen Ustavom definisan položaj.

 

Na kraju, predstavljene preporuke prilagođene su specifičnostima vezanim za razmatranje izveštaja Poverenika. One se uz određena prilagođavanja mogu koristiti i prilikom razmatranja izveštaja drugih nezavisnih tela, a po potrebi i u drugim povodima u kojima Narodna skupština obavlja svoju kontrolnu funkciju. 

 

Autor: Uroš Mišljenović