Zakonodavni i institucionalni okvir za borbu protiv diskriminacije u Srbiji uspostavljen je 2009. godine donošenjem Zakona o zabrani diskriminacije. Zakonom je ustanovljen samostalan i nezavisan državni organ – Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, nadležan za postupanje u slučajevima diskriminacije, a u cilju zaštite žrtava diskriminacije predviđeno je više mehanizama koji im obezbeđuju zaštitu. Nakon više od deset godina primene zakona praksa potvrđuje da je diskriminacija u Srbiji i dalje široko rasprostranjena te da postojeći mehanizmi zaštite nisu dovoljno i adekvatno iskorišćeni. Dodatno, tokom pregovora o članstvu Srbije u Evropskoj uniji uočeno je da se postojećim rešenjima Zakona o zabrani diskriminacije ne dostižu zajedničke tekovine i da nije u punoj meri usaglašen sa relevantnim zakonodavstvom.

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja je još 2018. godine započelo postupak izrade Nacrta zakona o izmenama i dopunama ovog zakona, a Vlada je Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije Skupštini dostavila u februaru 2019. godine. Ovaj predlog zakona nikada nije stigao na dnevni red Narodne skupštine, a nakon izbora i formiranja nove Vlade povučen iz skupštinske procedure. Novoformirano Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog pristupilo je krajem 2020. godine pripremi izmena i dopuna Zakona na osnovu teksta koji je izradilo prethodno nadležno ministarstvo a nakon javne rasprave sprovedene u martu 2021. godine utvrđen je nov tekst Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije.

1. Uvođenje novih ličnih svojstva na kojima se zasniva diskriminacija

Zakon o zabrani diskriminacije određuje diskriminaciju i diskriminatorsko postupanje kao svako neopravdano pravljenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na ličnim svojstvima.

Iako lista ličnih svojstava nije zatvorena, odnosno, do diskriminacije može doći i u slučaju neopravdanog pravljenja razlike ili nejednakog postupanja koje se zasniva na nekom drugom ličnom svojstvu koje nije izričito navedeno u zakonu, predlagač zakona prepoznao je pojedine osnove koje je neophodno eksplicitno uvrstiti u osnove koje zakon prepoznaje. Iz tog razloga, dopunama zakona širi se lista ličnih svojstava nedvosmislenim propisivanjem roda, polnih karakteristika i nivoa prihoda kao ličnih svojstva na kojima se zasniva diskriminacija.

2. Uvođenje novih oblika diskriminacije

Dosada propisanim oblicima diskriminacije – neposrednoj i posrednoj diskriminaciji, povredi načela jednakih prava i obaveza, pozivanju na odgovornost, udruživanju radi vršanja diskriminacije, govoru mržnje i uznemiravanju i ponižavajućem postupanju Predlogom zakona dodaju se i novi oblici: polno i rodno uznemiravanje, navođenje na diskriminaciju i segregacija.

Predloženim dopunama zakona prvi put se uvodi pojam segregacije koja je definisana kao svaki akt kojim fizičko ili pravno lice razdvaja bez objektivnog i razumnog opravdanja druga lica ili grupu lica na osnovu ličnog svojstva. Segregacija se smatra teškim oblikom diskriminacije.

Predlog zakona definiše i pojam polnog uznemiravanja kao svako verbalno, neverbalno ili fizičko neželjeno ponašanje koje ima za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica ili njegovog ličnog identiteta, a koje izaziva strah ili stvara zastrašujuće, neprijateljsko, degradirajuće, ponižavajuće ili uvredljivo okruženje.

Dodatno, Predlogom zakona definicija posredne diskriminacije usklađena je sa propisima Evropske unije.

3. Proširenje kruga slučajeva koji se smatraju teškim oblicima diskriminacije

Pojedine slučajeve diskriminacije zakonodavac prepoznaje kao posebno opasne i kvalifikuje ih kao teške oblike diskriminacije. Dosada prepoznatim osnovima diskriminacije koji se smatraju teškim oblicima diskriminacije dodati su starosno doba i segregacija. Pored toga, zakon je prepoznavao diskriminaciju po osnovu seksualnog opredeljenja kao težak oblik diskriminacije. Predloženim izmenama menja se ovaj termin, te se jednim teških oblika diskriminacije smatra diskriminacija po osnovu seksualne orijentacije.

Takođe, u okviru postojećih teških oblika diskriminacije izvršeno je raščlanjivanje diskriminacije po dva ili više ličnih svojstava na višestruku (uticaj više svojstava može se razgraničiti) i intersekcijsku diskriminaciju (uticaj više svojstava ne može se razgraničiti).

4. Preciziranje obaveza poslodavaca i organa javne vlasti prilikom sprovođenje posebnih mera u zaštiti od diskriminacije

Posebne mere su različite zakonske i druge mere koje se preduzimaju kako bi određene društvene grupe koje se faktički nalaze u podređenom položaju dostigle stvarnu ravnopravnost. Uvođenje ovih mera ne smatra se diskriminacijom.

Dopunama zakona predviđa se obaveza poslodavaca da u propisanim slučajevima preduzmu mere potrebne za ostvarivanje jednakosti lica koja se nalaze u neravnopravnom položaju.

Pored toga, obavezani su i organi javne vlasti koji pripremaju propise ili dokumenta javne politike za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica da sačine procenu uticaja usaglašenosti propisa odnosno politike sa načelom jednakosti.

5. Uvođenje novih posebnih oblika diskriminacije

Dosadašnjim zakonskim rešenjem bilo je zabranjeno uskraćivanje prava odnosno omogućavanje pogodnosti u odnosu na pol ili zbog promene pola. Ovaj osnov dopunjen je zabranom diskriminacije na osnovu roda, rodnog identiteta kao i zbog prilagođavanja pola rodnom identitetu. Dodatno, zabranjena je i diskriminacija zbog trudnoće, porodiljskog odsustva, odsustva radi nege deteta ili posebne nege deteta.

Još jedna novina koju donosi Predlog zakona je i uvođenje diskriminacije u oblasti stanovanja kao posebnog oblika diskriminacije. Ovaj vid diskriminacije postoji kada se na osnovu ličnog svojstva licu ili grupi lica uskraćuje ili otežava pristup programima stambene podrške, kada im se odbije ostvarivanje prava iz oblasti stanovanja i sl. Pored toga, propisano je i da diskriminacija u oblasti stanovanja podrazumeva i situacija kada pravno ili fizičko lice na osnovu ličnog svojstva ili pretpostavljenog ličnog svojstva lica odbije da zaključi ugovor o zakupu ili korišćenju stambene jedinice. Značaj ove odredbe ogleda se u tome što je nedvosmisleno propisano da je diskriminacija moguća i u privatnoj sferi, u procesu zaključivanja ugovora o zakupu ili korišćenju stana kada je zakupodavac fizičko lice.

6. Preciziranje odredaba o načinu izbora i nadležnostima Poverenika

Instituciji Poverenika za zaštitu ravnopravnosti zakonom su poverena određena ovlašćenja od značaja za prevenciju diskriminacije. Poverenika bira Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika, na predlog odbora nadležnog za ustavna pitanja. Mandat Poverenika traje na pet godina, a isto lice može bti birano za Poverenika najviše dva puta.

Dopunama zakona precizirano je da će Skupština započeti postupak izbora novog Poverenika tri meseca pre isteka mandata, te da će sve do izbora novog Poverenika tu funkciju obavljati Poverenik kome ističe mandat. Dodatno, propisano je da će Poverenik odrediti pomoćnika koji će ga menjati u slučaju odsustva ili sprečenosti za rad. Cilj propisivanja ovih odredaba je prevazilaženje problema u funkcionisanju institucije koji su u praksi nastali kada je 2020. godine Povereniku prestao mandat pre nego što je Skupština izabrala novog, što je dovelo do šestomesečnog zastoja u radu institucije.
Izmenama i dopunama Zakona precizirane su nadležnosti Poverenika, a najznačajnija dopuna sastoji se u omogućavanju Povereniku da se kao umešač pridruži u postupku koji je pokrenulo diskriminisano lice. Za mešanje Poverenika neophodna je saglasnost tužioca, osim u slučaju da se radi o postupku zaštite grupe lica uz dodatni uslov da Poverenik proceni da se radi o postupku od strateškog značaja.

7. Dopune odredaba o postupku zaštite pred Poverenikom

Postupak pred Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti pokreće se pritužbom koju podnosi lice koje smatra da je pretrpelo diskriminaciju ili organizacija koja se bavi zaštitom ljudskih prava odnosno drugo lice, u ime i uz saglasnost lica koje je pretrpelo diskriminaciju. Novina koju Predlog zakona donosi je mogućnost da udruženja odnosno organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava podnesu pritužbu u ime grupe lica čije je pravo povređeno i bez saglasnosti pojedinaca koji čine grupu pod uslovom da se povreda odnosi na neodređeni broj lica društvene grupe koje povezuje neko lično svojstvo.

Još jedna novina predviđena Predlogom zakona je i mogućnost da u ime i uz saglasnost lica čije je pravo povređeno pritužbu podnese i inspekcija.

Predlogom zakona izvršeno je preciziranje razloga zbog kojih Poverenik neće postupati po pritužbi. Dodatno, propisana je obaveza Poverenika da pismeno obavesti podnosioca pritužbe u slučajevima kada, iz nekog od propisanih razloga, odluči da neće postupati po pritužbi. Obrnuto, kada su ispunjeni uslovi za postupanje po pritužbi, Poverenik pritužbu dostavlja licu protiv koga je pritužba podneta i to u roku od 15 dana od dana prijema pritužbe. Dopunama zakona precizirano je da će Poverenik činjenično stanje utvrditi uvidom u sve relevantne dokaze i uzimanjem izjava kako od podnosioca pritužbe i lica protiv koga je pritužba podneta, tako i od drugih lica.

Kako bi se strankama olakšalo dokazivanje činjenica u postupcima zaštite od diskriminacije, kako pred sudovima tako i pred Poverenikom, Predlogom zakona propisano je da će, u pogledu onih činjenica za koje snose teret dokazivanja, stranke moći da koriste podatke iz matičnih i administrativnih registara.

Novina koju donosi Predlog zakona je mogućnost da Poverenik obustavi postupak po pritužbi u slučaju kada lice protiv koga je pritužba podneta otkloni posledice postupanja zbog koga se postupak vodi. Preduslov za obustavu postupka je saglasnost podnosioca pritužbe da su posledice otklonjene, koju on može dati u roku od 15 dana od dana kada ga je Poverenik dopisom obavestio o toj mogućnosti, a u slučaju da nije saglasan ili da se ne izjasni, Poverenik će nastaviti postupak po pritužbi.

Za razliku od dosadašnjeg zakonskog rešenja koje je omogućavalo Povereniku da predloži postupak sprovođenja mirenja pre preduzimanja drugih radnji u postupku, Predlogom zakona predviđena je mogućnost da Poverenik, tokom čitavog postupka a pre donošenja mišljenja, predloži sprovođenje postupka pregovaranja radi postizanja sporazuma. U slučaju da se ovaj postupak uspešno okonča, postupak po pritužbi se obustavlja, dok se u slučaju neuspeha postupka postupak po pritužbi nastavlja. Za podnosioca pritužbe postupak pregovaranja je besplatan.

8. Obavezuju se Poverenik i sudovi da vode evidencije o postupcima zaštite od diskriminacije

Radi sagledavanja stanja u oblasti zaštite od diskriminacije, Predlogom zakona uvodi se obaveza Poverenika da vodi elektronske evidencije o zaštiti od diskriminacije koja sadrži podatke o predmetima nastalim u radu Poverenika kao i podatke o pravnosnažnim presudama i odlukama sudova donetim u postupcima u vezi sa diskriminacijom.

Sudovi opšte nadležnosti obavezani su da evidentiraju pravnosnažne presude u parničnim i krivičnim postupcima u vezi sa diskriminacijom, a prekršajni sudovi da vode evidenciju pravnosnažnih presuda i odluka donetih u prekršajnim postupcima zbog povrede odredaba o zabrani diskriminacije. Sudovi će biti dužni da da te presude i odluke za prethodnu godinu dostave Povereniku najkasnije do 31. marta tekuće godine. Evidencije će sadržati podatke raščlanjene po osnovima diskriminacije, odredbama zakona na koje se povrede odnose i sl.

9. Povećavaju se novčane kazne za prekršaje propisane Zakonom

Predlogom zakona predviđene su novčane kazne za prekršaje predviđene Zakonom koje su više u odnosu na dosadašnje. Umesto kazne u rasponu od 10.000 do 50.000 dinara, službena lica koja postupaju diskriminatorski, odgovorna lica u pravnom licu kao i fizička lica moći će da budu kažnjena novčanom kaznom u rasponu od 20.000 do 100.000 dinara. Pravna lica i preduzetnici plaćaće kaznu između 50.000 i 500.000 dinara umesto dosadašnjih 10.000 -100.000 dinara.

10. Proširenje razloga za kažnjivost diskriminacije zbog seksualne orijentacije

Prema dosadašnjem zakonskom rešenju, prekršajna odgovornost postojala je isključivo u slučaju pozivanja lica ili grupe lica da se javno izjasne o svojoj seksualnoj orijentaciji kao i u slučaju kada sprečavanja izražavanja sopstvene seksualne orijentacije. Predlogom zakona omogućeno je da, osim navedenih osnova, kažnjivo bude i bilo koje drugo diskriminatorsko postupanje zbog seksualne orijentacije.

11. Novi osnovi za novčano kažnjavanje diskriminacije dece

Novčano kažnjavanje zbog diskriminisanja dece na osnovu dosadašnjeg zakonskog rešenja bilo je moguće ukoliko je osnov diskriminacije bilo bračno/vanbračno rođenje, pol, imovno stanje, društveni položaj, aktivnoslti ili uverenja roditelja. Predlogom zakona se postojećim dodaju i novi kažnjivi osnovi diskriminacije dece a to su: zdravstveno stanje, invaliditet, seksualna orijentacija, rodni identitet, polne karakteristike, etničko poreklo i nacionalna pripadnost.