Oblast borbe protiv korupcije regulisana je Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije iz 2008. godine, koji uređuje nadležnost Agencije za borbu protiv korupcije. Potreba za njegovim unapređenjem javila se i u okviru pregovora o pristupanju Srbije Evropskoj uniji (Akcioni plan za Poglavlje 23, u daljem tekstu AP 23). Jedna od mera za unapređenje predviđa donošenje novog zakona koji proširuje ovlašćenja i kapacitete Agencije, vrši profesionalizaciju kadrova i predviđa nova zakonska rešenja* (videti napomenu na kraju teksta). Dodatni razlog za donošenje Zakona obuhvata neophodnost preciziranja odredaba koje se najpre odnose na sukob interesa, kumulaciju javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda funkcionera, kao i uređenja oblasti delovanja Agencije.

Prvobitni rok za usvajanje novog zakona je bio IV kvartal 2015. godine, ali je revizijom AP 23 odložena za III kvartal 2016. godine, što nije ispunjeno. Nacrt Zakona je objavljen tek jula 2018. i izmenjen u dva navrata - u avgustu 2018. i početkom 2019, nakon čega je ušao u skupštinsku proceduru u maju 2019. godine.

Prilikom donošenja ovog zakona izvršeno je i usklađivanje sa strateškim dokumentima iz oblasti korupcije. Jedini problem koji se javlja je što su Strategija za borbu protiv korupcije i prateći Akcioni plan istekli. Izvršeno je i usklađivanje sa GRECO preporukama, koje ukazuju na potrebu preciziranja sukoba interesa, kao i na potrebu omogućavanja pristupa podacima funkcionera, mogućnost slanja anonimnih predstavki građana i vođenje evidencije svih krivičnih prijava/prekršaja/disciplinskih postupaka.

Jedan od problema koji se javlja u toku postupka donošenja ovog zakona jeste i nepoštovanje prve GRECO preporuke koja upozorava na izbegavanje donošenja zakona po hitnom postupku.

I OSNOVNE ODREDBE

U prvom poglavlju određuje se predmet zakona ali se definiše i značenje ključnih odredbi, uključujući pojam korupcije, organa javne vlasti, javnog funkcionera i drugih. Posebno je važno skrenuti pažnju na definisanje termina javnog funkcionera, gde se za razliku od prethodnog zakonskog rešenja isključuje određeni krug lica koji svoju funkciju vrše u organu upravljanja privrednog društva koje je organ javne vlasti. Vrši se izmena naziva Agencije za borbu protiv korupcije u Agenciju za sprečavanje korupcije.

II AGENCIJA ZA SPREČAVANJE KORUPCIJE

Zakonodavac predviđa novine u izboru i radu organa Agencije, koje čine direktor i Veće Agencije, pri čemu se u prvi plan stavljaju uslovi za izbor direktora. Postupak javnog konkursa je predviđen u nekoliko koraka:
Komisija za izbor direktora Agencije (telo koje formira Upravni odbor Pravosudne akademije) sprovodi trodelno testiranje. Rezultati se objavljuju javno, nakon čega kandidat ima rok od 3 dana da uloži prigovor Žalbenoj komisiji. Kada se okonča postupak po prigovoru, Komisija dostavlja rang listu ministarstvu nadležnom za poslove pravosuđa, a ministar potom donosi akt koji bliže uređuje sprovođenje konkursa. Ministar Narodnoj skupštini za izbor predlaže kandidate koji su ostvarili najmanje 80 bodova na testu.

Direktora bira Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika. Ukoliko nijedan kandidat ne ostvari 80 bodova, ili Narodna skupština odluči da ne izabere nijednog kandidata, konkurs se ponavlja u roku od 30 dana od dana odluke. Po isteku mandata direktora, konkurs raspisuje ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa (u daljem tekstu Ministarstvo pravde), čime se ovaj postupak izuzima iz nadležnosti Odbora Agencije, što je to ranije bio slučaj. Zamenika direktora direktor bira na javnom konkursu u roku od 15 dana nakon stupanja na javnu funkciju. U slučaju prestanka javne funkcije direktora, Narodna skupština predlaže vršioca dužnosti dok se ne izabere novi direktor. Kada je reč o plati direktora ona se usklađuje sa visinom plate sudije Ustavnog suda, a plata zamenika iznosi 70% visine plate direktora.

Veće Agencije nasleđuje Odbor i zadržava pravo odlučivanja o žalbama na odluke direktora, nadzire njegov rad i prati njegovo imovinsko stanje. Umesto ranijih 9, broj članova ovog tela je smanjen na 5, a njihov mandat sa 4 produžen na 5 godina. Opšti uslovi za izbor članova Veća, kao i u ranijem zakonu, preciziraju obrazovanje, radno iskustvo, neosuđivanost i da član nije stranačka ličnost. Po istom principu kao i kod izbora direktora sprovodi se konkurs na kom se biraju članovi Veća, gde člana Veća na predlog ministra pravosuđa bira Narodna skupština. Za razliku od testiranja direktora, test za članove veća sastoji se iz dva dela. Organi koji sprovode testiranje, odlučivanje po prigovorima i zahtev za 80 bodova na testu, kao i razrešenje i prestanak mandata člana Veća uređeni su kao i kod direktora. Plata člana veća odgovara visini plate određene za prvu grupu položaja.

Stručne i druge poslove Agencije obavlja Služba Agencije kojom rukovodi direktor. Agencija podnosi inicijative za donošenje propisa i daje mišljenja na nacrte zakona radi otklanjanja rizika od korupcije i usklađivanja sa međunarodnim dokumentima.

Na obrazložen zahtev Agencije, organ javne vlasti je u obavezi da omogući pristup bazama koje vodi, kao i da dostavi sva tražena dokumenta i informacije kojima raspolaže, ukoliko direktan uvid u bazu nije moguć. Organi javne vlasti i druga lica koja vrše javna ovlašćenja se moraju odazvati na poziv Agencije radi utvrđivanja činjenica u postupku pred Agencijom.

Agencija podnosi izveštaj o svom godišnjem radu Narodnoj skupštini najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. Takođe, podnosi izveštaje i o sprovođenju strateških dokumenata.

III SUKOB INTERESA

Osnovna pravila o obavljanju javne funkcije ostaju nepromenjena, dok se preciznije definiše sukob interesa i privatnog interesa. Predviđeno je da javni funkcioner obaveštava Agenciju prilikom stupanja na dužnost i tokom vršenja javne funkcije, najkasnije u roku od pet dana, o sumnji u postojanje sukoba interesa koji on ili sa njim povezano lice ima, o čemu se Agencija izjašnjava u roku od 15 dana. Po službenoj dužnosti Agencija pokreće postupak u kome odlučuje o postojanju sukoba interesa, u roku od dve godine od dana saznanja.

IV NESPOJIVOST POSLOVA SA VRŠENJEM JAVNE FUNKCIJE

Izdvajanjem ove materije u zasebno poglavlje Zakona, fokus je stavljen na vršenje javne funkcije i na poslove koji su sa njom nespojivi. Javni funkcioner je dužan da Agenciju u roku od 15 dana obavesti o stupanju na javnu funkciju, dok Agencija postupa u roku od najviše 60 dana. Ovim zakonskim rešenjem funkcioner nastavlja da obavlja drugi posao ili delatnost ukoliko ga Agencija ne obavesti u roku od 30 dana od dana prijema obaveštenja.

Propisana je zabrana javnom funkcioneru da daje savetodavna mišljenja u vezi sa javnom funkcijom na kojoj se nalazi.

Javni funkcioner ne sme biti član udruženja ukoliko to članstvo dovodi do pristrasnosti u vršenju javne funkcije. Za razliku od prethodnog zakonskog rešenja, funkcija u organu strukovnog udruženja nije izričito izuzeta od primene ove odredbe. Važno je napomenuti da odredba koja se odnosi na članstvo i funkciju u političkom subjektu ostaje ista kao i u prethodnom zakonu i da se ne unose nikakve izmene. Ovo je ujedno i jedina odredba kojom se na neki način definiše funkcionerska kampanja.

Javni funkcioner je dužan da u roku od 30 dana od dana izbora prenese svoje upravljačko pravo na drugo lice, a da o tome u roku od 15 dana obavesti privredno društvo i Agenciju. Izvesna odstupanja u prenošenju postoje ukoliko upravljačka prava predstavljaju 3% udela ili akcija, te u ovom smislu nije došlo do promena u odnosu na prethodni zakon. Obavezna je prijava učešća u postupku javne nabavke ili postupku zaključivanja ugovora sa organom javne vlasti u kojima funkcioner ili član njegove porodice imaju udeo od 20%, uz obavezu prijave 2 godine nakon prestanka javne funkcije. Rok za obaveštavanje Agencije je produžen na 15 dana u odnosu na prethodno zakonsko rešenje koje je bilo 3 dana.

Po zahtevu, Agencija odlučuje o ograničenju posle prestanka javne funkcije u roku od 30 dana.

V KUMULACIJA JAVNIH FUNKCIJA

Kumulacija javnih funkcija je takođe izdvojena u zasebno poglavlje, pri čemu zakonska rešenja nisu promenjena, osim roka u kom javni funkcioner obaveštava Agenciju o drugoj funkciji ili članstvu, koji je produžen na 8 dana. Agencija odlučuje u roku od 15 dana, o čemu obaveštava funkcionera.

VI POKLONI

Poklon se prvi put definiše ovim Zakonom, i obuhvata stvar, pravo ili uslugu koje su date ili učinjene bez odgovarajuće naknade, odnosno korist ili pogodnost učinjene javnom funkcioneru ili članu porodice. Odredba koja definiše primanje poklona u vezi sa javnom funkcijom se proširuje i na članove porodice funkcionera. Protokolarne i prigodne poklone javni funkcioner sme da primi, oni se vode kao javna svojina uz obavezu njihove predaje u roku od 8 dana organu javne vlasti gde je na funkciji. Javni funckioner i članovi njegove porodice mogu zadržati prigodne i protokolarne poklone ukoliko iznos ne prelazi 10% od prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, što je dvostruko veća vrednost u poređenju sa prethodnim zakonskim rešenjem. O poklonima se vodi javna evidencija, čiju kopiju organ javne vlasti dostavlja Agencijii.

VII PRIJAVLJIVANJE IMOVINE I PRIHODA

Organ javne vlasti je dužan da u roku od 15 dana obavesti Agenciju po stupanju i prestanku javne funkcije. Agencija vodi Registar javnih funkcionera, proverava potpunost i blagovremenost tih podataka i objavljuje je na svojoj internet stranici. Javni funkcioner je dužan da redovno obaveštava Agenciju o svojoj imovini i imovini svojih članova porodice, u roku od 30 dana od stupanja na javnu fukciju, kao i u prethodnom Zakonu. U slučaju bitne promene u pogledu uvećanja imovine (u iznosu većem od prosečne godišnje zarade) ili promene njene strukture, postoji obaveza vanrednog prijavljivanja imovina i prihoda. Zakonodavac, pored odbornika i članova opštinskog i gradskog veća, isključuje i članove opštinskih i gradskih veća, članove opštinskih i gradskih izbornih komisija, članove organa javnih preduzeća, privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač ili član opština, grad ili gradska opština od obaveze podnošenja izveštaja o poreklu imovine i prihoda. Međutim, Agencija može da traži izveštaj od ovih javnih funkcionera. Sadržina izveštaja je precizirana, uz obavezno navođenje imovine u zemlji i inostranstvu. Na osnovu ovih izveštaja Agencija vodi Registar imovine i prihoda javnih funkcionera. Većina podataka koji se navode u izveštaju su javno dostupni, a oni koji nisu koriste se samo u postupku povodom povrede ovog zakona i dostavljaju se nadležnim organima. Ukoliko Agencija prilikom provere imovine i prihoda utvrdi da postoji nesaglasnost poziva funkcionera da se u roku od 15 dana izjasni o razlozima. Međutim ako funkcioner prikriva stvarnu vrednost, Agencija se može obratiti povezanim licima da joj dostave podatke o javnom funkcioneru u roku od 30 dana.

VIII POSTUPAK U KOME SE ODLUČUJE O POSTOJANJU POVREDE OVOG ZAKONA

Agencija u slučaju povrede ovog zakona postupa po službenoj dužnosti i izriče mere. Javni funkcioner ima rok od 15 dana za izjašnjenje o pokrenutom postupku. Odluke u postupku izriče direktor, protiv koje se može izjaviti žalba Veću Agencije u roku od 15 dana. Odluka Veća je konačna i protiv nje se može pokrenuti upravni spor. Vrste mera koja Agencija izriče su mera opomene i mera razrešenja sa javne funkcije. Izuzetno funkcionerima izabranim direktno od strane građana može se izreći mera javnog objavljivanja odluke o povredi ovog zakona. Organ javne vlasti u roku od 60 dana obaveštava Agenciju o preduzetim merama na osnovu konačne odluke. U slučaju postojanja osnovane sumnje da je izvršeno krivično delo koje se goni po službenoj dužnosti ili prekršaj ili povreda dužnosti iz radnog odnosa Agencija podnosi krivičnu prijavu, zahtev za pokretanje prekršajnog postupka ili disciplinskog postupka nadležnom organu.

IX POSTUPANJE PO PREDSTAVKAMA

Predstavka je pismeno obraćanje fizičkog ili pravnog lica Agenciji u kome se iznose činjenice koje ukazuju na postojanje sumnje na korupciju. Novinu predstavlja mogućnost slanja anonimnih predstavki građana, uz davanje roka od 15 dana podnosiocu da dopuni i ispravi eventualne nepravilnosti. Agencija komunicira sa organom javne vlasti radi utvrđivanja postojanja korupcije i dostavlja preporuke i rokove za postupanje, a organ u roku od 30 dana obaveštava Agenciju o preduzetim merama. Ukoliko se utvrdi da je izvršeno krivično delo, prekršaj ili povreda dužnosti iz radnog odnosa Agencija podnosi krivičnu prijavu, zahtev za pokretanje prekršajnog ili disciplinskog postupka nadležnom organu. Agencija uvek obaveštava podnosioca o ishodu postupka.

X JAČANJE INTEGRITETA

U oblasti preventivnog delovanja Agencije,uređeni su planovi integriteta i njihova sadržina. Oni sadrže procese i preventivne mere kojima se otklanjaju rizici od korupcije. Zakon predviđa obavezu svim organima vlasti na svim nivoima da sprovode planove integriteta, o čemu sastavljaju izveštaje.

XI EVIDENCIJE

Evidencije koje Agencija vodi su Registar javnih funkcionera, Registar imovine i prihoda javnih funkcionera, Evidencija pravnih lica u kojima funkcioner ili član porodice imaju udeo ili akcije više od 20% kao i Katalog poklona, a Zakon predviđa postupak njihovog vođenja.

XII KAZNENE ODREDBE

Zakon predviđa krivično delo neprijavljivanje imovine ili davanje lažnih podataka o imovini, kao i prekršaje u vezi sa povredom Zakona o sprečavanju korupcije.

XIII PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Ovim Zakonom se predviđaju rokovi za donošenje podzakonskih propisa. Zakon stupa na snagu 8. dana od objavljivanja u Službenom glasniku a počinje da se primenjuje 1. septembra 2020. godine, osim članova koji se odnose na broj, izbor i mandat članova Veća.