Gospođo predsednice, poštovani potpredsednici, poštovani narodni poslanici, dame i gospodo, prvo bih hteo da vam pokažem ove dve stvari: u mojoj levoj ruci je budžet za 2000. godinu, on ima deset stranica i 30 članova; da ne bi ispalo da sada ponovo pričam o tome kakva je ova ili ona vlast, sada je u mojoj levoj ruci budžet koji ste izglasali pre nekoliko nedelja, to je budžet za 2002. godinu. Tu je pomno obrazloženje, ali u celosti je on stao na 36 stranica i u nekih 20 članova.
U mojoj desnoj ruci je budžet Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca za 1927/28. godinu. To je bila jedna parlamentarna monarhija. Ako otvorite ovo štivo na bilo kojoj strani, vidite tu našu bivšu državu, jer imamo neki kontinuitet, zar ne, i vidite, na primer, predviđena sredstva za osoblje u raznim banovinama, vidite po svakom ministarstvu šta je tačno predviđeno, do zadnje šibice. Mogu da vam dam nekoliko primera: Univerzitet u Beogradu - predviđeno je bilo 100.000 dinara za kancelarijski materijal; ogrev za sve zgrade Univerziteta, sa klinikama, univerzitetski dom i univerzistetsku biblioteku - milion dinara; osvetljenje i voda 600.000 dinara. Bilo je tu isto i obaveza po ugovorima. Troškovi službe u pograničnim zajedničkim stanicama, prema ugovorima itd.
Ruku na srce, donošenje ovakvog budžeta nije nikada bilo lako. U mnogim godinama Vlada je morala da radi po dvanaestinama, jer je bilo teško izglasati ovakav budžet, a ako bih uzeo i budžet nekih drugih zemalja u našem okruženju...
(Glas iz sale: Ko je bio tada ministar finansija?)
... ne znam ko je bio tada ministar finansija, nije potpisano.
U svakom slučaju, mogu da kažem da su budžetska rasprava i kontrola izvršenja budžeta na mnogo zavidnijem nivou u drugim zemljama i bile su na zavidnom nivou pre Drugog svetskog rata i u našoj zamlji. Samim tim, izuzetna mi je čast danas što se pred nama nalazi ovo štivo - zakon o budžetskom sistemu, koji je u mnogo čemu tehnički zakon, mislim da je možda jedan od najvažnijih, ako ne i najvažniji, od onih koji je vama predložen otkada zasedate u poslednjih 13 - 14 meseci. Zašto iznosim ovakvu ocenu? Zato što mislim da je ovaj zakon jedan od najvažnijih koji će ovaj dom doneti, ako glasate za njega. Ovaj zakon je sistemske prirode i uveren sam da će unaprediti duh parlamentarizma i u značajnoj meri ojačati kontrolu zakonodavne nad izvršnom vlašću.
U ovom zakonu se veoma precizno uređuje planiranje, priprema i donošenje budžeta Republike Srbije, planiranje, priprema i donošenje budžeta autonomnih pokrajina, opština, gradova i grada Beograda, izvršenje budžeta, izdavanje državnih garancija, preuzimanje garancija. Kao što ste videli, to je bilo pre dva dana, po prvi put za dugi niz godina, predmet rasprave. Ovim zakonom je to još bolje regulisano. Upravljanje dugom, budžetsko računovodstvo koje mora biti specifično, ne može više biti isto posvećeno onome čemu i računovodstvo privatnih preduzeća, jer cilj države nije da napravi profit. Budžetsko računovodstvo mora biti tu da obezbedi bolju kontrolu, pre svega.
Sve to će biti moguće zahvaljujući jednoj novouvedenoj instituciji trezora Republike, odnosno trezora nižih nivoa vlasti. Ovde je isto uvedena interna kontrola i revizija, a to ne samo na nivou Republike, nego i na nižim nivoima vlasti. Oni su osnovani ne samo za direktne i indirektne budžetske korisnike, nego i za javna preduzeća i za sva ona preduzeća u kojima ta javna preduzeća imaju većinu.
Mogu da kažem da i ovaj zakon u ovom momentu, sa ovim Ustavom Republike Srbije, ne može da ide onoliko koliko bi trebalo da ide. Ovaj zakon će omogućiti da prvi put ovaj dom ima precizan uvid u to šta se dešava u domenu obaveznog socijalnog osiguranja. Šta to znači? Znači da i u Fond PIO, i u Republički zavod za zdravstveno osiguranje, i u druge penzione fondove, za poljoprivrednike, za nezavisne, isto tako i u Zavod za tržište rada, ovim zakonom će najzad ovaj dom imati uvid. Za sada nećete glasati zato što Ustavom to nije moguće, ali ćete dati saglasnost na finansijske planove, a to je i te kako važno. Danas, u tim budžetima, budžetima tih fondova obaveznog socijalnog osiguranja, ima više novca nego u budžetu Republike Srbije. Samim tim, ovaj zakon će omogućiti da ovaj dom ima celokupnu sliku i da se izjasni o svim aspektima javnih finansija naše države.
Uz to, ovim zakonom će se uspostaviti veoma čvrsta pravila igre. To je veoma važna stvar zato što, ako pogledamo kakvo je bilo nasleđeno stanje javnih finansija, a ne bih danas ovom prilikom hteo da se ponovo osvrnem na one godine rasula u tom domenu, mislim da će izveštaj budžetske inspekcije za 2000. godinu, koji je priložen u završnom računu za budžet 2000. godine, koji će biti, koliko znam, jedna od tačaka na sledećem zasedanju ovoga doma, biti prilika da o tome ponovo pričamo.
Nasledili smo jednu nepostojeću budžetsku inspekciju koja je imala samo četiri čoveka za celu teritoriju Srbije. Pa, eto, za tu budžetsku inspekciju, na budžetu za 2002. godinu smo bili primorani da zaposlimo ljude iz ZOP-a, ljude iz Republičke uprave javnih prihoda, sve bivše SDK-ovce, da urade taj nužni posao. To napominjem samo da bih podsetio na ono što je već urađeno na uvođenju fiskalne discipline i jačanju javnih finansija u proteklih 13 meseci.
Međutim, ovaj zakon, ako ga izglasate, daće onaj pravi okvir za uvođenje reda u javnim finansijama. On uvodi nove sisteme interne kontrole u ministarstvima i ustanovljava tu pravu budžetsku inspekciju i reviziju kao mehanizam preko kojeg će Ministarstvo finansija i ekonomije, u ime Vlade, kao i u svim savremenim državama, moći da ostvaruje kontrolu nad onima koji su već obavili internu kontrolu, kontrolu nad primenom zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja korisnika budžetskih sredstava i javnih preduzeća, a što je i te kako važno.
Videli smo to u mnogim javnim preduzećima, gde je uz kontrolu krenula revizija načina rada i efikasnije sprovođenje zakona, što znači da ta interna budžetska inspekcija i revizija ne treba da se ograniči samo na pronalaženje nekih nezakonitih radnji ili pak nenamensko trošenje novca, već da se pretvori u savetodavno telo, kako bi se te pojave otklonile na duži rok i popravio način na koji se radi u javnim finansijama. Naravno, ovim slika neće biti kompletna; kao što znate, radićemo i u ovom domu do juna meseca, jer treba da se izradi nacrt zakona o vrhunskom računovodstvenom sudu. To će biti tzv. eksterna revizija koja će odgovarati vama, a ne Vladi i koja će raditi sličan posao, ali na različiti način od ove interne revizije koja je isto tako veoma važna.
Ta interna revizija će služiti izvršnoj vlasti da proveri da li sve ide po zakonu i da daje savete, a eksterna revizija, koju će drugi zakon regulisati i stvoriti taj vrhunski računovodstveni sud do 1. januara 2003. godine, biće onaj nužni komplementarni dodatak koji će još pojačati kontrolu, nezavisnu kontrolu javnih finansija od strane parlamenta.
U zavođenju čvrstih pravila igre, međutim, u ovom zakonu se ide znatno dalje. Njime se u naš budžetski sistem uvode i nove institucije, kojima će se obezbediti daleko efikasnije upravljanje javnim sredstvima, kao i garantovati stabilno sprovođenje fiskalne politike. Ključne institucije - i mogu da kažem da je nažalost danas Srbija jedina zemlja u Evropi koja nema tu instituciju, a to je trezor Republike Srbije i samim tim trezor autonomne pokrajine i lokalnih samouprava. Ta preko potrebna institucija će se uvesti na ta tri nivoa i u njoj će se vršiti različite funkcije. One su u skladu sa svim rešenjima koja su se pokazala kao celishodna, a u nekim slučajevima i pre Drugog svetskog rata, a sigurno i u praksi drugih zemalja u našem okruženju i u razvijenim zemljama.
Želeo bih samo da napomenem ovde da će se ovim uvesti tzv. konsolidovani račun trezora, kome će svi budžetski korisnici morati da nose njihov novac, i to ne samo novac koji dolazi iz budžeta nego i sve njihove druge prihode. Time budžet ne želi da stavi "šapu" na te izvorne prihode, ali time će se najzad evidentirati sve ono što te institucije primaju. Samim tim, ono što smo uočili u budžetskoj inspekciji, a to je dosta zloupotreba sa tim sopstvenim prihodima koji se pre uopšte nisu ni evidentirali, prestaće. Pod tim imaćemo mnogo jače i efikasnije upravljanje sa svim onim sa čime Republika raspolaže.
Koje su ključne funkcije trezora? Napominjem ponovo, kroz ovo se ne uvodi jedna centralizacija na mala vrata posle glasanja o Zakonu o lokalnoj samoupravi ili o omnibus zakonu o vraćanju nekih nadležnosti AP Vojvodini. Ne. Trezor se mora uvesti ne samo na nivou Republike, nego i na nivou pokrajine, na nivou lokalniih samouprava, gradova i grada Beograda. Nadam se da će u kraćem roku to biti urađeno i na saveznom nivou, ukoliko on opstane.
Imamo pet ključnih funkcija u trezoru. Prva funkcija trezora je finansijsko planiranje. To podrazumeva da će se projektovati i pratiti svi prilivi na računu trezora i svi zahtevi za izvršenje rashoda, kako ne bi dolazilo do nekih nepredviđenih, kratkoročnih deficita. Danas, ruku na srce, još danas, do dana današnjeg, način na koji se izvršava budžet više liči na svakodnevno limitiranje htenja i zahteva raznih budžetskih korisnika, a znam da mnogi od vas imaju veoma odgovorne funkcije na lokalnom nivou i znam da je to tako na tom nivou.
Nažalost, javne finansije nisu se oporavile do te mere da možemo sve predvideti tako da budžetski korisnici, kada se usvoji budžet, budu sigurni svakog meseca, kao u razvijenim i uređenim zemljama. Nadam se da će Srbija biti na tom nivou. Oni će znati svake nedelje koji nalozi mogu da se izvrše i u kom ritmu. To je ono prema čemu treba da stremimo, ali naravno moraćemo sačekati još koji mesec i koju godinu da dođemo do te situacije. Međutim, uvođenje trezora će veoma jako unaprediti tu funkciju i bićemo spremni da to mnogo bolje vodimo.
Druga funkcija je upravljanje gotovinom. Danas se izvršenje budžeta često svodi, na svim nivoima, na prebacivanje neke svote novca na neke račune na kojima upravljaju neki drugi ljudi i posle toga vrše optimizaciju tog novca na njima svojstven način. Dešava se prečesto da u momentima kada je novac preko potreban na jednom mestu, leži neupotrebljen na drugom mestu. To nije u većini slučajeva zato što je neko zlonameran, već zbog toga što u nestabilnim situacijama ljudi žele "da se obezbede". To u globalu daje veoma nepovoljnu sliku i u svakom momentu ne dovodi do optimalne situacije upravljanja gotovinom kojom Republika raspolaže.
Republika u tom domenu mora da se ugleda na najefikasnija preduzeća kod nas i u inostranstvu. Ako se upravlja gotovinom na izuzetno strog način, u svakom momentu se mora znati koliko novca ima u globalu, da bi se taj novac prosledio onima kojima je najnužniji u tom momentu, ali isto tako ako ima viška da se on plasira na najpovoljnije načine. Samim tim, novac koji dolazi od poreskih obveznika biće optimalno upotrebljen, a to danas nije slučaj. Sa tom funkcijom će to biti slučaj sutra.
Uz to, u toj funkciji već ove godine, ukoliko osetimo potrebu, a rekao bih i momenat za to, počeće se sa izdavanjem obveznica, državnih obveznica trezora. One neće biti moguće na nižem nivou od Republike, a na nivou Republike to će najzad postati jedan normalan civilizacijski način da se pokrije kratkoročni deficit do 12 meseci. Nećemo krenuti sa nekim dugoročnim obveznicama u početku, naravno.
To će u doglednoj budućnosti, a nadam se u sledećih 18 do 24 meseca biti ono što fali našem tržištu kapitala danas. To je kičma tržišta kapitala i obveznica, gde svi rokovi državnih obveznica pokazuju ono što je najmanje rizičan papir, ponovo u normalnoj državi, kao što sada postaje Srbija - prema kojem će moći da se vrednuju obveznice preduzeća i nekih drugih pravnih lica.
Treća funkcija trezora je kontrola rashoda. To je, pre svega, kontrola koja je blagovremena i to je preuzimanje obaveza od strane budžetskih korisnika. Šta se danas dešava? Znam da se to dešava na nivou Republike, ali isto na lokalnom nivou. Imamo sistem kada razni nivoi i razni indirektni budžetski korisnici preuzimaju na sebe obaveze, neki uvek, neki često, neki ponekad, neki nikada, ali u globalu prečesto preuzimaju obaveze koje su budžetske, a da za to nije obezbeđen novac ili nije obezbeđen u toj dinamici. Samim tim ceo sistem ulazi u veliki rizik i preuzimaju se obaveze od strane države, a ni u jednom momentu neko ko upravlja u celini nije siguran da će to moći da se izvrši u datom momentu. Odakle ogromne kamate koje plaća naša država na svim nivoima? Od svih onih kod kojih se onda mora zadužiti; banaka koje u tom momentu imaju zaradu samo zbog toga što država ne upravlja efikasno svojim sredstvima.
Zbog toga kontrola rashoda, koja mora biti stroga, je ona kontrola gde ne mogu budžetski korisnici odlučivati kada će se nalog izvršavati, iako će imati budžet, kvote i uvid u to šta se dešava, ali trezor mora znati kada dolazi skraćivanje. To mora da se predvidi, da može da se izvrši u datom momentu drugi nalog, jer nijedan drugi mehanizam ne sme biti omogućen da se ne bi ponovo ušlo u ovu disciplinu koju danas imamo. Biće puno ljudi na svim nivoima u sistemu koji će se žaliti. Neki koji su upravljali i možda su mislili da imaju neki deo vlasti što su upravljali delom gotovine misliće da su pogođeni ovim. To nije tačno, ukoliko se uzme kao zajednički cilj da se što efikasnije upravlja sa ovim čime država raspolaže, bilo da je to na nivou Republike, lokalne samouprave ili pak pokrajine ili gradova.
Četvrta funkcija je upravljanje dugom. Danas smo u situaciji kada moramo ručno da evidentiramo koliko država na svim nivoima duguje i to kome, po kojim uslovima, po kojoj kamati, kada stvari dospevaju. Nasledili smo u tom domenu haos, da ne govorim o tome o čemu smo pričali kada smo govorili o zakonu o garanciji za zaduživanje kod EPS-a, a nasledili smo i situaciju kada je na nekom parčetu papira data garancija, a da za to niko nije znao, bar nije znao ovaj dom. Sve to mora uredno da se evidentira i time se mora upravljati.
Dug nije inertna masa, dug će sve više biti jedna živa masa sa kojom će profesionalci u trezorima na svim nivoima upravljati, tako da u svakom momentu smanjuju troškove za svoj nivo, troškove tog duga i pokušavaju u svakom momentu da nađu optimalno rešenje, da smanje kamate, rok otplate i nađu izvore finansiranja.
Zadnja, peta funkcija trezora je budžetsko računovodstvo i izveštavanje. Napomenuo sam već da budžetsko računovodstvo ne može biti isto kao privatno računovodstvo, jednostavno cilj tih pravnih lica uopšte nije isti. U ovom momentu, o tome smo već pričali povodom budžeta za 2002. godinu, mi smo već krenuli bez zakonske obaveze, u tzv. GFS metodologiju, koju imaju sve zemlje na svetu, ali to smo hteli da uradimo da bi već imali serije koje će biti uporedive. Ovim zakonom to će biti obavezno i samim tim mi ćemo biti sasvim uporedivi sa drugim zemljama. I kada budemo govorili o deficitu ili o potrošnji za zdravstvo itd, moći ćemo mnogo lakše da se uporedimo i da vidimo da li više ili manje trošimo, u kom obimu i kako, za ključne funkcije u našoj državi.
Dakle, da rezimiramo što se tiče trezora: trezor je jezgro budžetskog sistema jer će izvršenje budžeta preko njega biti daleko efikasnije, pravičnije i u velikoj meri će smanjiti eventualne fiskalne rizike u našoj zemlji.
Još nešto, zahvaljujući tome izbrisaćemo još jedno mesto gde smo zadnji u Evropi, gde smo jedina zemlja koja nema jednu instituciju koju sve druge imaju. Znam da su neki amandmani, nažalost rekao bih, dovodili do rugla neke odredbe oko samog kalendara donošenja budžeta. Čini mi se i to smo napomenuli pri izglasavanju budžeta za ovu godinu, koji je donesen po hitnom postupku, da nije u redu da se budžet donosi po hitnom postupku, osim ako postoje izuzetno ozbiljne okolnosti zbog čega to mora da se uradi na taj način. I zbog toga se ovog puta zakonski uređuje veoma pedantno jedan budžetski postupak i želim da vam napomenem nekoliko datuma.
Prvo, postupak prema ovom zakonu, ako i kada ga budete usvojili, počinje već 30. aprila. Znači, već 30. aprila kreće godišnji točak za pripremu sledećeg budžeta. Već 15. maja Vlada mora da usvoji memorandum o budžetu, koji sadrži sve podatke o makroekonomskoj i fiskalnoj politici, i to ne samo za budžetsku godinu, nego i za naredne dve fiskalne godine.
Samim tim, ovaj zakon i ovaj postupak će omogućiti da sagledamo i neke projekte na dve, tri i više godina, tako da kada se odlučuje o projektima imamo celu sliku, možete da je pratite, a da Vlada mora da prati nešto u nekoj celosti, da se ne desi kao što se, nažalost, toliko često dešavalo u istoriji naših javnih finansija, i ne samo u poslednjih 10 godina, da se krene u neki projekat, ali da posle toga to nestane iz budžeta i da jednostavno ti radovi nestanu.
Prema ovom zakonu i na ovaj način, naravno, Parlament može sve; može odlučiti da ne izglasa sredstva u budžetu za godinu posle toga za jedan projekat da bi bio nastavljen. Ali, na ovaj način svi ćemo imati podsetnik i svi ćemo znati da ima sijaset projekata koji su počeli, pa će se postaviti pitanje pred vama i pred nama da li treba plasirati nove projekte ili pak neke od ovih koji su već plasirani završiti.
Do 1. avgusta korisnici budžetskih sredstava i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja moraju da dostave svoje predloge finansijskih planova Ministarstvu finansija i ekonomije. I najzad će biti u našoj zemlji kao u svim razvijenim zemljama, a to se zove vrelo budžetsko leto. Onda kada dođu ti predlozi raznih budžetskih korisnika, dešava se ta prva sinteza i arbitraža, dok se naši građani, nadam se u sve većem broju, odmaraju, idu na more i na odmor, budžetski korisnici su u nekom prijateljskom klinču i pokušavaju da se izbore za što bolju poziciju u budžetu za sledeću godinu.
I to je dobra stvar zato što ćemo u tom slučaju biti u mogućnosti da već 15. oktobra pripremimo nacrt budžeta Republike, a Vlada je dužna najkasnije do 1. novembra tekuće godine da usvoji predlog budžeta i da vam ga pošalje na usvajanje, tako da ni u kom slučaju ovaj dom neće imati manje od šest nedelja da to kroz odbore, kroz diskusiju, mnogo detaljnije proanalizira. Kao što sam najavio, u momentu rebalansa budžeta zbog omnibus zakona, koji će doći na dnevni red, imaćemo mnogo detaljniji uvid u to šta se troši, a možda na nivou onoga što ste videli, ali videćemo.U svakom slučaju, do četvrte ili pete decimale metodologije GFS.
Znači, samim tim, mislim da će ovaj zakon unaprediti ulogu parlamenta u onome što je možda najvažnije, a to je odobravanje sredstava iz državne kase za sledeću godinu, u nekoj perspektivi i na tri godine predvideće se, a to je bilo pitanje koje je nekoliko poslanika sa pravom postavilo, planovi zaduživanja i davanja garancija. Parlament može da zna unapred koje su to garancije i koja su to zaduženja gde se predlaže državna garancija, tako da možete o tome da prodiskutujete.
Zaključujući, želim samo da kažem, poštovani narodni poslanici, dame i gospodo, usvajajući ovaj zakon mislim da ćete uraditi mnogo za zemlju, ali čini mi se i veoma mnogo za parlament.
Mislim da se sfera javnih finansija u mnogo čemu već promenila, u ažurnosti isplate, u transparentnosti, u poštenju. Međutim, ovaj zakon će se u stvari odlučno unaprediti. Kada ga usvojite, uz nekoliko ovih dopuna o kojima sam pričao, moći ćemo da kažemo da smo u ovome ušli u red nekih civilizovanih zemalja. Hvala vam puno na pažnji.
