Novi Zakon o javnim nabavkama kao polaznu osnovu koristi Direktive EU i druga akta Evropske unije u oblasti javnih nabavki. Kao osnovni cilj donošenja novog zakona postavljeno je potpuno usaglašavanje domaćih propisa sa direktivama i odredbama drugih propisa o javnim nabavkama, i njihovo puno sprovođenje u praksi.

Donošenje novog zakona predviđeno je Strategijom razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji za period 2014-2018. godine kao jedan od strateških ciljeva reforme javnih nabavki u Republici Srbiji. Nova Strategija razvoja javnih nabvaki za period 2019- 2023. godine predviđa ispunjavanje najvećeg broja predviđenih aktivnosti upravo kroz primenu novog Zakona o javnim nabavkama.

U odnosu na zakon koji je još uvek u primeni, pored suštinskih novina u sprovođenju postupaka, načinu dodeljivanja ugovora ponuđačima i zaštiti prava, novi zakon donosi terminološke i tehničke promene pravila koja su i do sada bila u primeni.

Najznačajnije novine koje donosi predlog novog zakona obuhvataju:

POJAM NARUČIOCA

Zakon donosi izmene u vezi sa pojmom naručioca i njegovim položajem u postupku tako što uvodi javnog i sektorskog naručioca. Javni naručilac ostaje definisan na gotovo isti način kao i u važećem zakonu a sektorski naručioci sada predstavljaju
- Posebnu vrstu javnih naručilaca koji obavljaju sektorsku delatnost,
- Privredna društva koja obavljaju sektorsku delatnost nad kojima javni naručilac može imati, direktno ili indirektno, preovlađujući uticaj na osnovu svojine nad njime, finansijskog udela ili pravila na osnovu kojih je uređeno,
- Druge subjekte koji obavljaju sektorsku delatnost na osnovu isključivih ili posebnih prava.

NAČELA

U odnosu na već postojeća načela, zakon pojačava nivo konkurentnosti, i to tako što je naručilac dužan da u postupku javne nabavke omogući što je moguće veću konkurenciju tako što ne sme da ograniči konkurenciju sa namerom da određene privredne subjekte neopravdano stavi u povoljniji ili nepovoljniji položaj.

Iako sužena na poštovanje odredaba ovog zakona u primeni razliku od zakona u primeni, transparentnost je uvećana kroz objavljivanje većeg broja dokumenata i informacija u vezi sa sprovođenjem postupaka. Novi zakon predviđa objavljivanje većeg broja podataka od strane naručilaca na Portalu javnih nabavki i detaljnije informisanje Kancelarije za javne nabavke o sprovedenim postupcima.

Uvodi se i načelo proporcionalnosti kojim je naručilac dužan da javnu nabavku sprovede na način koji je srazmeran predmetu javne nabavke i ciljevima koje treba postići.

Načelo poštovanja životne sredine i obezbeđivanja energetske efikasnosti izlazi iz Zakona, mada se u praksi nije ni primenjivalo na način na koji se to očekivalo ili se nije primenjivalo uopšte. Umesto načela uvodi se obaveza poštovanja pravila zaštite životne sredine i poštovanja odredaba međunarodnog prava vezanog za životnu sredinu na način sličan već postojećoj obavezi poštovanja socijalnih i radnih prava, kao i kolektivnih ugovora o radu.

SPREČAVANJE KORUPCIJE

Odredbe koje uređuju sprečavanje korupcije pretrpele su određena umanjenja. Naručilac se sada obavezuje da preduzme sve potrebne mere kako ne bi došlo do korupcije u planiranju javnih nabavki, u postupku javne nabavke ili tokom izvršenja ugovora o javnoj nabavci, kako bi se korupcija pravovremeno otkrila, kako bi bile otklonjene ili umanjene štetne posledice korupcije i kako bi učesnici u korupciji bili kažnjeni, u skladu sa zakonom.

Naručilac je dužan da posebnim aktom bliže uredi način postupanja, pravila, obaveze i odgovornost lica i organizacionih jedinica u postupcima nabavke, međutim novina u odnosu na Zakon u primeni je što se ne predviđa izrada opšteg akta koji bi sadržao upute za pripremu i izradu internog akta naručilaca u vezi sa sprečavanjem korupcije. Izostaje i preciziranje odgovornosti za izostanak akta kojim se bliže uređuje sprečavanje korupcije i dužnost prijavljivanja povrede konkurencije, a iz upotrebe se u potpunosti izbacuje i institut građanskog nadzornika koji je u praktičnoj primeni pokazao zavidne rezultate.

U definiciju sukoba interesa uvodi se termin ,,lični interes''. Iz dosadašnje primene se izbacuju odredbe o planiranju i sprovođenju mera o sprečavanju korupcije, kao i način na koji se prijavljuje sumnja na korupciju u vezi sa javnim nabavkama.

VRSTE POSTUPAKA

Kao potpuno nove vrste postupaka uvode se konkurentni postupak sa pregovaranjem i partnerstvo za inovacije. Iz primene se izbacuje postupak javne nabavke male vrednosti koji je bio jedna od odlika sistema javnih nabavki u Srbiji. Javne nabavke u toj vrednosti sprovodiće se pre svega kroz otvoreni postupak koji je i dalje pravilo, druge vrste postupaka u skladu sa zakonom propisanim izuzecima koji moraju biti ispunjeni kako bi se ti postupci primenili, ali i kroz postupke na koje se primenjuju pravila o javnim nabavkama s obzirom da je limit za primenu Zakona značajno podignut (milion dinara kao minimum za dobra i usluge).

Otvoreni i restriktivni postupak su sada pravilo za dodelu ugovora za javne naručioce. Predviđaju se i posebni osnovi za postupke dodele ugovora kod sektorskih naručilaca, koja će se pored otvorenog i restriktivnog sprovoditi i u pregovaračkom postupku sa objavljivanjem javnog poziva ili konkurentnom dijalogu, a može da vrši i u drugim postupcima javne nabavke ako su za to ispunjeni zakonom propisani uslovi.

Nazivi i osnovi za primenu već postojećih postupaka koji su sačuvani u okviru novog zakona se u određenoj meri menjaju. Najbolji primer za to su pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva i pregovarački postupak sa objavljivanjem javnog poziva. Osnovi za primenu su suženi a nazivi usklađivanjem sa direktivama prilagođeni novim terminima u upotrebi.

ROKOVI

Rokovi za sprovođenje postupaka se menjaju i u određenoj meri se vezuju za nove procenjene vrednosti za sprovođenja javnih nabavki i evropske pragove. Kako su evropski pragovi znatno više od pragova/procenjenih vrednosti koje se primenjuju u našoj praksi, dolazi i do promena rokova po vrstama predviđenih postupaka. S obzirom na to da je otvoreni postupak isključivo pravilo za primenu, ističemo izmenjene minimalne rokove za podnošenje ponuda u otvorenom postupku:
- 35 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za javnu nabavku čija je procenjena vrednost jednaka ili veća od iznosa evropskih pragova;
- 25 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za javnu nabavku čija je procenjena vrednost manja od iznosa evropskih pragova;
- 15 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za nabavku radova čija je procenjena vrednost niža od 30.000.000,00 dinara;
- 10 dana od dana slanja na objavljivanje javnog poziva, za nabavku dobara i usluga čija je procenjena vrednost niža od 10.000.000,00 dinara.

Zakon donosi i određene novine u vezi sa načinom na koji se računaju rokovi, pre svega u vezi sa detaljnim pojašnjavanjem pravila kojima se vrši računanje rokova prema potrebama naručilaca (rokovi određeni na dane, mesec i godine, i rokovi određeni u radnim danima).

Uvodi se i mogućnost da u određenim slučajevima naručilac može skratiti rokove za podnošenje ponuda, i to kada postoji mogućnost da se ponude podnesu elektronskim sredstvima. Odredbe o elektronskim sredstva nisu novina, međutim u novom Zakonu se preciziraju i prilagođavaju realnim mogućnostima Republike Srbije da podigne i uspostavi sistem elektronskih postupaka javnih nabavki.

PRAGOVI I LIMITI ZA PRIMENU

Zakon uvodi i nove pragove za primenu postupaka javnih nabavki. I sam termin ,,prag’’ je novina s obzirom da su do sada u primeni korištene ,,vrednosti’’ koje određivane shodno odredbama Zakona o budžetu Republike Srbije za nastupajuću kalendarsku godinu.
Novina je da se odredbe Zakona o javnim nabavkama ne primenjuju na:
- Nabavku dobara, usluga i sprovođenje konkursa za dizajn, čija je
procenjena vrednost manja od 1.000.000 dinara i nabavku radova čija je procenjena
vrednost manja od 3.000.000 dinara

PARTIJE

Zakon daje i nešto drugačiju definiciju partija u postupcima javnih nabavki. Izmenjeni su načini na koje se vrši podela postupaka i uređivanje procenjene vrednosti po partijama. Iz obrazloženja odredbi može da se zaključi da zakonodavac ima nameru da se novim načinom određivanja procenjene vrednosti javne nabavke i podela nabavke u partije, obezbedi pristup tržištu malim i srednjim preduzećima, tako što u slučaju podele nabavke u partije određuje predmet i obim pojedine partije uzimajući u obzir mogućnost učešća malih i srednjih preduzeća u postupku javne nabavke, kada je to opravdano. Međutim, zakonodavac sada predviđa i pravo naručiocu da ograniči broj partija koje mogu da se dodele jednom ponuđaču.

USLOVI ZA UČEŠĆE

Zakon donosi i izmenu uslova za učešće ponuđača u postupku. Dosadašnji uslovi za učešće u postupku sada postaju kriterijumi za kvalitativni izbor učesnika, i predviđaju se:
- sposobnost za obavljanje profesionalne delatnosti,
- finansijski i ekonomski kapacitet privrednog subjekta,
- tehnički i stručni kapacitet,
- ali i mogućnost da naručioci zahtevaju ispunjavanje standarda osiguranja kvaliteta i standarde upravljanja životnom sredinom.

Naručioci dobijaju i upute kada mogu da koriste ove kriterijume, a ponuđači će morati da ispune određene zahteve po pitanju dokazivanja i načina na koje se dokazuju.

Uvode se pravila za vrednovanje tako što se predviđaju osnovi za isključenje (ispunjavanje zahtevanih kriterijume za izbor privrednog subjekta, ispunjavanje objektivnih pravila i kriterijumi određeni za smanjenje broja sposobnih kandidata, ako je primenljivo).

ELEKTRONSKE JAVNE NABAVKE I ELEKTRONSKI SISTEM DOBIJANJA PODATAKA

Jedna od glavnih namera zakona je da se sistem javnih nabavki u potpunosti usmeri ka elektronskim postupcima. Najznačajnija novina je zamisao da se ponude u postupcima javnih nabavki podnose isključivo elektronskim putem, i to posredstvom specijalizovane platforme u okviru poboljšanog Portala javnih nabavki. Portal će omogućiti korišćenje i drugih elektronskih servisa, kao što su elektronski katalog, sistem dinamične nabavke ili podnošenje zahteva za zaštitu prava u elektronskoj formi.

Značajna novina je uvođenje sistema e-Certis čija je funkcija pribavljanje podataka o vrstama i formi dokaza kao i o nadležnim organima koji ih izdaju u državama članicama Evropske unije.

KRITERIJUMI ZA DODELU UGOVORA

U odnosu na Zakon u primeni, određuju se nešto drugačiji kriterijumi za dodelu ugovora od onih koji je do sada primenjivani. Zakon predviđa odabir ponuđača na osnovu:
- Cene
- Troškova primenom pristupa troškovne efikasnosti ili
- Vrednovanjem odnosa cene i kvaliteta.

Troškovi primenom pristup troškova efikasnosti odnose se na trošak životnog ciklusa, dok se odnos cene i kvaliteta razmatra kroz odnos troška i kvaliteta koji se ocenjuje na osnovu kriterijuma, uključujući kvalitativne, ekološke i/ili socijalne aspekte, povezane sa predmetom ugovora o javnoj nabavci.

NEUOBIČAJENO NISKA PONUDA

Neuobičajeno niska cena se menja i postaje neuobičajeno niska ponuda koja je sada u saglasnosti sa kriterijumima za dodelu ugovora. Vezuje se za sadržinu cene ili troška koji značajno odstupa u odnosu na tržišni i izaziva sumnju u mogućnost izvršenja javne nabavke u skladu sa zahtevima naručioca predviđenim u konkursnoj dokumentaciji.

IZMENE ZAKLJUČENIH UGOVORA

Zakon obezbeđuje nove mogućnosti u vezi sa izmenama ugovora. Predviđaju se opšta pravila u vezi sa izvršenjem i izmenama ugovora a posebna novina ističe da se izmena ugovora smatra bitnom u slučaju kada za posledicu ima izmenu karaktera ugovora u materijalnom smislu u odnosu na ugovor koji je prvobitno zaključen.

Mogućnosti za izmene postoje ako bi se značajno izmenila priroda prvobitno zaključenog ugovora, pri čemu bitna izmena ugovora uvek postoji kada je ispunjen neki od zakonom zahtevanih uslova. Nove odredbe predviđaju i mogućnost izmena po osnovu ugovornih odredaba, u pogledu dodatnih dobara, usluga ili radova, usled nepredviđenih okolnosti, promena ugovorne strana, povećanje obima nabavke ili zamene podizvođača.

ZAŠTITA PRAVA

Zakon obezbeđuje više odredaba sa ciljem efikasnije pravne zaštite u toku postupka. Uvode se posebna načela zaštite prava, zakonitosti, efikasnosti, pristupačnosti, kontadiktornosti i pismenosti. Troškovi postupka zaštite prava su u određenoj meri uvećani.

Zakon donosi značajne terminološke izmene već postojećih instituta, uvođenje i definisanje novih.